De fiscus Eind twintigste eeuw ging het uitstekend met de Belastingdienst: de dienst werd zelfs gezien als het ‘juweel’ van de Nederlandse overheid. Tot er na de eeuwwisseling reorganisaties plaatsvonden met dramatische gevolgen. „Eigenlijk kon niemand meer op beleidsniveau beslissingen nemen.”
Campagne van de Belastingdienst om mensen aan te sporen op tijd aangifte te doen, april 2012, Rotterdam.
Het was een grote, goedgevulde zaal in Lissabon, herinnert toenmalig topambtenaar Matthijs Alink zich. Tijdens de Europese conferentie ‘Sharing Best Practices’ in mei 2000 mocht een groepje Nederlanders komen uitleggen hoe goed onze Belastingdienst functioneerde.
De internationale reputatie van de dienst is rond de eeuwwisseling uitstekend. „Het paradepaardje van de automatisering”, „juweel van de Nederlandse overheid”, „de beste Belastingdienst ter wereld”, valt te lezen in binnen- en buitenlandse media.
In dat rijtje ontbreekt nog: ‘rondreizend circus’. Een groepje van met name hoogleraren en directieleden „vertelde over de hele wereld hoe goed het Belastingstelsel was”, zegt van Steven van Eijck (staatsecretaris Financiën 2002-2003, LPF). „Overal wilden landen leren van de Nederlandse dienst. We zijn zelfs naar Rusland en China gegaan om het uit te leggen.” Nederland hielp onder meer met de professionalisering, fraudebestrijding, integriteit en douane.
Een Nederland dat pronkt met de Belastingdienst in het buitenland, is nu moeilijk voor te stellen. Nadat bij duizenden gezinnen toeslagen onterecht werden teruggevorderd, de dienst een veelpleger werd in het misbruik van persoonsgegevens, bij een mislukte reorganisatie duizenden ervaren medewerkers de dienst verlieten en miljoenen bestanden met gevoelige informatie niet werden gedeeld met de parlementaire enquêtecommissie Toeslagen kreeg de ooit onkreukbare reputatie van de dienst een flinke knauw.
„Zorgenkind”, „organisatorische chaos” en „beerput van ellende”, werd de fiscus in krantenartikelen genoemd.
En de problemen zijn nog niet voorbij. Vorige week dinsdag schreef staatssecretaris van Financiën Eelco Eerenberg (D66) in een brief aan de Kamer dat het kabinet-Jetten op belangrijke terreinen – goed voor zeker de helft van alle rijksinkomsten – nauwelijks belastingmaatregelen doorvoert. „Door de focus op het wegwerken van achterstallig onderhoud en het implementeren van wetgeving was er de afgelopen jaren beperkt ruimte voor verbeteringen”, schrijft hij daarover.
Hoe kan het dat bij één van de beste functionerende publieke diensten ter wereld zoveel misging?
Het is begin jaren tachtig. Na een economische crisis, massale werkloosheid en groeiende armoede móét het anders met Nederland. ‘New Public Management’ komt op. Overheden en ambtenaren laten zich bezielen door de populaire uit Engeland overgewaaide bestuursfilosofie die voorschrijft dat zij de burger als consument moeten behandelen en de overheid als bedrijf.
Zo ook de Belastingdienst. De belastingplichtige heet voortaan ‘klant’. Die krijgt informatiebalies, een Belastingtelefoon én hulp bij het invullen van aangiften. De slogan ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’ wordt de wereld ingeslingerd.
De Belastingdienst op een congres in de RAI, Amsterdam 1988.
Waar werknemers eerst in teams werkten rond één bepaald soort belasting, zoals inkomstenbelasting of omzetbelasting, draait het na de reorganisatie om het type belastingbetaler. Een ‘particulier’ of ‘kleine ondernemer’ hoeft nu voor zijn belastingzaken niet meer bij verschillende afdelingen aan te kloppen.
Er wordt beter gecontroleerd, waardoor fraudeurs eerder worden gepakt en mensen eerlijk hun aangiften invullen. De Algemene Rekenkamer noemt het in het jaarverslag van 1999 „een informatisering- en communicatiemetamorfose die, ook internationaal, bewondering afdwingt”.
Deze omwenteling valt ook in het buitenland op, waar veel Belastingdiensten worstelen met bureaucratie, achterstanden en afdelingen die langs elkaar heen werken. Voormalig topambtenaar Matthijs Alink weet nog hoe de hoogste baas van de IRS [de Amerikaanse Belastingdienst] Charles O. Rossotti hoorde zeggen: „Waarom hebben wij dat niet?” Alink: „Daarna werden we gebeld door de Canadezen en de Engelsen. Iedereen wilde ons systeem.”
De Belastingdienst bleef reorganiseren. Maar zo goed als het voor de eeuwwisseling uitpakte, zo moeizaam ging het daarna. Twee reorganisaties liepen zelfs volledig uit de hand.
In 2002 besluit Jenny Thunnissen dat de dienst moet moderniseren. Zij is dan directeur-generaal van de Belastingdienst. In een samenleving die steeds minder hiërarchisch wordt, moet de dienst meebewegen. Collega’s zijn van de een op andere dag veel gelijkwaardiger. Ze moeten elkaar vertrouwen, niet controleren. Meer zelfsturing, vrijheid en groepsbesluiten.
Thunissen, in haar slobbertruien zelf een toonbeeld van deze informelere stijl, wordt voor de hervormingen gehuldigd. Vanaf 2002 mag zij zichzelf ‘overheidsmanager van het jaar’ noemen. Ze kan goed communiceren en heeft een heldere visie, oordeelt de jury.
Haar eigen personeel was minder blij. De belangrijkste kritiek: de zelfsturing is niet efficiënt. Groepsbesluiten zorgen ervoor dat niemand individueel verantwoordelijk is. „Het was een heel slechte keus. Het leidde ertoe dat eigenlijk niemand meer echt [op beleidsniveau] beslissingen kon nemen,” zegt Alink.
Als politici wilden weten wat de Belastingdienst van een voorstel (bijvoorbeeld over de controle en invordering) vond, konden ze bij verschillende mensen aankloppen. „Ze konden naar meneer Pietersen gaan. Ze konden naar meneer Jansen gaan. Het werd een beetje shoppen.” „Zelfsturing stort Belastingdienst in chaos”, schrijft deze krant kort daarna.
Thunissen (inmiddels overleden) en de rest van de bestuurders krijgen in de ‘Personeelsmonitor 2004’ (intern onderzoek van de fiscus) van het leeuwendeel van hun eigen 30.000 medewerkers een 4,9 als rapportcijfer. 12 procent was positief over de organisatie.
In 2015 volgt een nieuwe reorganisatie, die volgens de toen verantwoordelijke staatssecretaris Wiebes juist door die informele bedrijfscultuur op een fiasco uitliep.
Mede door een riante ontslagvergoeding vertrekken er veel meer medewerkers dan de bedoeling is, onder wie veel talentvolle medewerkers die de dienst helemaal niet kwijt wilde.
Met als doel te moderniseren zouden er 4.800 banen verdwijnen en 1.500 nieuwe mensen, met name IT’ers en andere specialisten, moeten worden aangenomen. Ruim 5.200 mensen schreven zich in voor de vertrekregeling, onder hen duizenden ervaren en gespecialiseerde medewerkers die de Belastingdienst nog hard nodig had. Het lukte de dienst niet om tegelijkertijd voldoende nieuwe mensen aan te trekken, waardoor er grote personeelstekorten ontstonden.
Onder druk van de Kamer beloofde Wiebes dat hij de ambtelijke top onder curatele (verscherpt financieel toezicht) zou stellen. Maar het financiële toezicht kon niet voorkomen dat de dienst bleef kampen met de te autonome organisatiecultuur en tekort aan technische geschoolde ambtenaren. Verloren talent zou niet terugkeren.
In 1995 had de Nederlandse Belastingdienst een bijzonder record op zijn naam staan: de eerste ter wereld waar je digitaal aangifte kon doen. De dienst ontwikkelde vanaf de jaren tachtig zelf ICT-systemen en heeft nog altijd eigen datacenters – een erfenis uit die tijd.
Die voortrekkersrol ging verloren. Volgens Van Eijck kwam dat door de wet van de remmende voorsprong. „Na 2005 kwamen we erachter dat we het hele systeem opnieuw moesten herijken [veel van de verouderde systemen vervangen], maar dat gebeurde niet.”
„De politiek dacht: automatisering is geen thema bij de Belastingdienst”, zegt Joop van Lunteren (directeur-generaal bij de Belastingdienst van 1993 tot 2000). „Zoals dat daar zit, gaat het goed. Daar hoeven we niet in te investeren. Terwijl, het enige wat we hadden moeten doen, was meer en meer investeren.”
Verouderde systemen werden niet vervangen, maar met noodoplossingen in de lucht gehouden. Nieuw belastingbeleid werd ingevoerd door zelf applicaties in elkaar te knutselen, die aan de oude systemen werden geplakt. Zo ontstond een onoverzichtelijk en nauwelijks te onderhouden lappendeken van meer dan duizend applicaties en systemen waar niemand nog de weg in kon vinden.
De Belastingdienst probeert al zeker een decennium deze trend te keren, met mager resultaat. Niet alleen vanwege de wirwar aan computersystemen, maar ook omdat ze structureel te weinig menskracht heeft. Hierdoor zit de Belastingdienst in een vicieuze cirkel: omdat de ICT verouderd en het systeem complex is, zijn veel medewerkers nodig om alles draaiende te houden. Daardoor blijft er weinig aandacht over voor digitalisering.
Zo kan het niet langer, waarschuwde toenmalig staatssecretaris van Financiën Marnix van Rij (CDA) in 2023 in NRC. „Grote wetgevingsoperaties kunnen in deze kabinetsperiode echt niet.” Volgens hem moest eerst de verouderde ICT gemoderniseerd worden voordat er weer ruimte was voor hervormingen van de Belastingdienst. Iets wat, zo bleek weer uit de brief van Eerenberg, nog steeds niet is gelukt.
Nee zeggen als politici een slecht fiscaal plan hadden bedacht. Dat kon de Belastingdienst voor de eeuwwisseling wél. Als een ambtenaar van de dienst tegen een politicus zei dat haar wens moeilijk uitvoerbaar was, dan was het plan weg. Alle topambtenaren waren voormalig belastinginspecteurs, zegt Alink. En ze hadden onbetwist gezag. „Inspecteurs werden gezien als Gods eigen volk.”
Vanaf de eeuwwisseling verandert dat, zegt Alink. Het lukt ambtenaren steeds minder om politici van onuitvoerbare fiscale fratsen af te houden.
Van de vier kabinetten-Balkenende kreeg de Belastingdienst er tussen 2002 en 2010 een serie taken en bezuinigingen bij. Een dienst die zo goed functioneert, was de gedachte, kon veel hebben.
Zo moest de dienst uiteindelijk ook het nieuwe Toeslagenstelsel invoeren. Voor premier Jan Peter Balkenende (CDA) was dit een prestigekwestie. Er moest een einde komen aan de uiteenlopende uitkeringen van verschillende ministeries. De zorgregeling liep via het ministerie van Zorg, de huursubsidie via Volkshuisvesting. Elk ministerie hanteerde eigen definities van begrippen als ‘partner’ en ‘inkomen’. Het maakte aanvragers gek.
Politici voelden een grote drang om dit stelsel van uitkeringen overzichtelijker te maken. Bovendien moest het aanvragen van toeslagen makkelijker worden: burgers zouden direct een voorschot krijgen en de Belastingdienst zou daarna pas controleren of dat terecht was.
Het druiste allemaal in tegen de natuur van de Belastingdienst, zegt Steven van Eijck. Geld uitkeren deed de dienst nauwelijks: „De opleiding, de elektronica en de mentaliteit waren afgesteld op inning.” En betalen zonder controle was sowieso anathema.
„De DG [directeur-generaal, red] zei tegen Balkenende: Zo moet je dat niet doen. Als je het zo doet, willen wij het niet doen. En als het dan toch moet, dan hebben we veel geld nodig voor automatisering”, zegt Alink. „Balkenende zei: één, we gaan het wel doen. Twee, jullie gaan het doen. En drie, we gaan juist bezuinigen op de Belastingdienst.”
In een reactie aan NRC laat Balkenende weten dat de Belastingdienst destijds in een uitvoeringstoets aangaf dat het onderbrengen van de toeslagen bij de dienst uitvoerbaar was. Hij kan zich de uitspraken niet „herinneren” en herkent zich niet in de „stijl van opereren”.
Het was een omslagpunt. Van Eijck: „Geregeld wilde de Belastingdienst duidelijk maken: tot hier en niet verder. De politiek zei dan ‘Ik heb de Tweede Kamer in mijn nek hijgen. Ik moet een regeerakkoord uitvoeren. Je doet het maar.’” De Rekenkamer waarschuwt sinds 2015 dat de politiek te weinig oog heeft voor de uitvoerbaarheid van fiscale wensen.
Zo scherpte de politiek na de Bulgarenfraude, waarbij fraudeurs voor zo’n 4 miljoen euro aan toeslagen ten onrechte inden, de controles flink aan. Een relatief te verwaarlozen bedrag (0,04 procent van de ongeveer 10 miljard euro aan jaarlijkse inkomensafhankelijke toeslagen) leidde vanwege de politieke verontwaardiging tot extra controle en droeg daarmee bij aan een cultuur van wantrouwen binnen de Belastingdienst. Vanwege al dat extra toezicht, hadden de Belastingambtenaren nóg minder ruimte voor het moderniseren van de ICT.
Om ‘de beste Belastingdienst ter wereld’ terug te krijgen, moet de politiek die reflex doorbreken: niet ieder incident denken op te lossen met nieuwe wetten en controle. Pas dáárna krijgt de Belastingdienst weer ruimte om te hervormen. Of zoals Stevens erkent: „De politiek had veel beter naar de Belastingdienst moeten luisteren.”