Asielbeleid Streng migratiebeleid is van alle tijden. Bijna elke bewindspersoon probeert grip te krijgen op instroom en overlast. Maar het moet wel legaal zijn. Dus: geen avondklok voor asielzoekers.
Toenmalig minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie, PVV) bij het Catshuis voorafgaand aan een ingelaste ministerraad.
Het belletje van de minister kwam laat op de dag. Toenmaligasielminister Marjolein Faber (PVV) wilde begin 2025 een avondklok instellen voor asielzoekers die overlast veroorzaken in het aanmeldcentrum in Ter Apel. Van acht uur ’s avonds tot acht uur ’s ochtends zouden zij het opvangterrein niet mogen verlaten. Haar ambtenaren kregen de opdracht uit te zoeken of dat kon.
„Google er eens op”, verzucht een ambtenaar van Justitie en Veiligheid anderhalf jaar later. Hij werkt al jaren in het asieldomein en diende onder meerdere bewindspersonen. „Eens in de zoveel tijd komt een minister met dit soort ideeën. Dan is het aan ons om uit te zoeken wat er mogelijk is.”
De uitkomst was voorspelbaar. Een avondklok raakt aan fundamentele vrijheden en voor zo’n maatregel bestond geen wettelijke grondslag. „Hoe vervelend de overlast ook kan zijn”, zegt een medewerker van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), „dat is nog geen reden om tegen een hele groep te zeggen: jullie mogen vannacht niet naar buiten”. Beide ambtenaren willen alleen anoniem hun verhaal doen, hun namen zijn bekend bij de redactie.
Wat wel mogelijk is, zegt hij, is bewoners onder bijzondere omstandigheden verzoeken binnen te blijven. Dat gebeurt soms uit veiligheidsoverwegingen, bijvoorbeeld na onrust rond een opvanglocatie. Voor een verplichte avondklok ontbrak volgens ambtenaren een wettelijke basis. Toch bleef Faber – tegen advies van haar eigen ambtenaren in – pleiten voor inzet van het noodrecht die de avondklok mogelijk zou maken.
Precies dit spanningsveld staat centraal in een recent artikel in het juridische tijdschrift Ars Aequi. De auteurs stellen de vraag wanneer ambtenaren medewerking aan evident onrechtmatig beleid zouden moeten weigeren. Maar hoe werkt dat in de praktijk? Voor buitenstaanders lijkt het soms alsof een minister een opdracht geeft en ambtenaren die vervolgens uitvoeren. In werkelijkheid begint vaak een langdurig proces waarin juristen, beleidsmakers en uitvoeringsorganisaties een voorstel tegen het licht houden. „Je maakt een kansenanalyse”, zegt de ambtenaar van Justitie.
Bij de avondklok was die analyse eenvoudig, maar veel beleidsvoorstellen bevinden zich volgens hem in een grijs gebied. Faber wilde bijvoorbeeld bij opvanglocaties borden plaatsen met de boodschap dat Nederland werkt aan de terugkeer van asielzoekers. Volgens haar gebeurde dat in Denemarken ook, al bleek daar later geen sprake van. Rond Ter Apel zouden de borden asielzoekers moeten ontmoedigen om naar Nederland te komen.
„We gaan dan niet meteen op zoek naar redenen om iets af te schieten”, zegt de ambtenaar. „Eerst kijk je naar de juridische kanten en gevolgen in de praktijk.”
Juridisch waren er weinig bezwaren. „Als de minister het echt had gewild, had ze bij wijze van spreken naar de bouwmarkt kunnen gaan, borden kunnen kopen en die laten plaatsen.” De bezwaren zaten vooral in de uitvoering. Een aanzienlijk deel van de bewoners van Ter Apel krijgt uiteindelijk een verblijfsvergunning en begint daarna aan integratie in Nederland. Bovendien is de Immigratie- en Naturalisatiedienst verplicht iedere asielaanvraag individueel te behandelen. De COA-medewerker: „Als je wilt dat procedures sneller verlopen, moet je daar iets aan doen.”
Bewindspersonen op het ministerie staan, volgens de betrokken ambtenaren, onder voortdurende druk vanuit de Tweede Kamer om overlast terug te dringen. Dat leidt geregeld tot plannen die politiek aantrekkelijk klinken, maar waarvan de praktische uitvoering minder doordacht is.
Toch zien de ambtenaren zichzelf niet als mensen die constant op de rem trappen. Integendeel: juist bij overlastgevende asielzoekers wordt vaak gezocht naar maatregelen die juridisch op de grens liggen.
Dat geldt onder meer bij verscherpt toezicht, extra veiligheidsmaatregelen of voorstellen om de bewegingsvrijheid van overlastgevers verder te beperken. Daarbij wordt doorgaans niet alleen gekeken of iets juridisch mogelijk is, maar ook hoe groot de kans is dat een rechter een maatregel accepteert.
Een voorbeeld daarvan was een experiment met een streng opvangregime voor kansarme asielzoekers. Ondanks kritische interne adviezen van eigen ambtenaren, verdedigde het COA zelf de maatregel in de rechtszaal en daarmee de wens van de minister. Bewoners moesten vrijwel de hele dag binnen de hekken van de locatie blijven. De rechter oordeelde uiteindelijk dat sprake was van vrijheidsbeperking zonder voldoende juridische basis. Het COA verloor de zaak, en de opvang ging tijdelijk dicht.
„Je hoopt dat je voor 99 procent zeker weet dat een maatregel overeind blijft”, zegt de Justitie-ambtenaar. „Maar soms kom je uit op 50-50.”
De auteurs van het artikel in Ars Aequi richten zich juist op situaties waarin beleid evident onrechtmatig is en ambtenaren daarom zouden moeten weigeren mee te werken. Volgens de ambtenaren komt dat in de praktijk echter weinig voor. De ambtenaar van Justitie: „Het gebeurt zelden dat van tevoren voor iedereen duidelijk is dat iets in strijd is met de wet, een minister toch doorzet en wij vervolgens simpelweg nee moeten zeggen.”
Volgens de ambtenaren maakt het bovendien verschil onder welke bewindspersoon wordt gewerkt. Streng migratiebeleid is van alle tijden, zeggen zij. Bijna iedere minister of staatssecretaris zoekt manieren om grip te krijgen op instroom en overlast. Meestal bestaat er overeenstemming over de manier waarop: politieke ambities moeten uiteindelijk via wetgeving, procedures en rechterlijke toetsing worden gerealiseerd.
Een van de ambtenaren noemt dat het „democratische ethos” van openbaar bestuur. Niet de inhoud van een voorstel is doorslaggevend, maar de bereidheid een juridische uitkomst te accepteren, ook als die politiek onwelgevallig is. De huidige minister Van den Brink (CDA) is daar erg gevoelig voor, volgens beide. „Bij minister Faber was juist dát niet altijd vanzelfsprekend.”