Biedt het greep op migratie of gaat het vooral om wensdenken? Is het een keerpunt of komt de klad erin? Voor- en tegenstanders van het Europese migratiepact, dat vrijdag in werking treedt, staan nog immer pal tegenover elkaar.
is EU-correspondent van de Volkskrant. Hij woont en werkt in Brussel.
Tien jaar is er bikkelhard over onderhandeld tussen de EU-landen en het Europees Parlement, maar vrijdag treedt het Europese Asiel- en Migratiepact dan toch eindelijk in werking. Zo lang en intens als de strijd was, zo hoog en verschillend zijn de verwachtingen ervan.
Het kabinet-Jetten omarmt het pact als ‘een eerste grote stap om meer controle te krijgen over wie er naar Nederland komt’. Europees Commissaris Magnus Brunner (Migratie) spreekt over ‘de belangrijkste hervorming ooit’, bedoeld om het vertrouwen bij de burger te herstellen. Vluchtelingenorganisaties noemen het pact een ‘historisch dieptepunt’ omdat het vluchtelingen vogelvrij zou verklaren.
Zeker is dat de start niet vlekkeloos zal verlopen, ondanks de twee jaar die de EU-landen hadden om alle voorbereidingen te treffen en de miljarden euro’s steun uit het EU-budget. Nogal wat lidstaten hebben nog flink wat werk te verzetten, concludeerde de Europese Commissie vorige maand. Niet vreemd want het migratiepact – bij elkaar tien verschillende wetten, ruim duizend pagina’s wettekst – vereist dat de lidstaten hun nationale asielbeleid vergaand op Europese leest schoeien.
Compleet nieuw is de verplichting alle migranten te screenen aan de Europese buitengrenzen die zich melden zonder geldige papieren. Nu doen sommige lidstaten (zoals Nederland) dat wel, andere niet. Deze screening vindt plaats in (veelal gesloten) centra en is bedoeld om de identiteit van de migrant te achterhalen, of die speciale zorg nodig heeft of juist een gevaar vormt voor de nationale veiligheid. Alle informatie wordt opgeslagen in Eurodac, de centrale database voor asielzoekers en migranten, om asielshoppen (steeds weer elders asiel aanvragen) te voorkomen. EU-ambtenaren betitelen Eurodac als ‘de digitale ruggengraat’ van het asielsysteem
Tijdens de screening – die maximaal zeven dagen mag duren – wordt ook een eerste selectie gemaakt. Asielzoekers die weinig kans maken op verblijfspapieren (voor hun land is de gemiddelde inwilligingsgraad in de EU minder dan 20 procent) gaan naar een versnelde asielprocedure. EU-ambtenaren verwachten dat deze procedure voor de meeste asielzoekers zal gelden. De versnelde procedure geldt ook voor mensen die een veiligheidsrisico vormen, vervalste papieren hebben of logen bij de screening. Onafhankelijke waarnemers kijken toe op een ordelijk verloop en naleving van de mensenrechten.
De versnelde procedure moet in principe binnen twaalf weken zijn afgerond, inclusief de beroepstermijn. In deze periode heeft de asielzoeker recht op gratis juridische bijstand. De EU-landen hebben afgesproken dat er minimaal 30 duizend opvangplaatsen aan de buitengrenzen zullen zijn. De bouw ervan is niet overal gereed. In Nederland vindt de versnelde procedure plaats op Schiphol, ook luchthavens zijn immers een buitengrens.
Na drie maanden moet er een besluit liggen: het asielverzoek wordt gehonoreerd en de asielzoeker krijgt verblijfspapieren. Of het verzoek is afgewezen, waarna de betrokkene direct in de terugkeerprocedure belandt, die ook maximaal twaalf weken mag duren.
Nieuw en door vluchtelingenorganisaties fel bekritiseerd is dat EU-landen meer mogelijkheden krijgen om asielverzoeken überhaupt niet in behandeling te nemen. Asielzoekers uit veilig geachte derde landen mogen direct daarheen worden gestuurd. De definitie van een ‘veilig land’ is aanzienlijk opgerekt: het kunnen landen zijn waar de migrant alleen doorheen is gereisd of waarmee een lidstaat een migratiedeal heeft, de asielzoeker hoeft er geen enkele band mee te hebben. Hulporganisaties vrezen voor Rwanda- en Albanië-achtige deals, de (overigens grotendeels mislukte) pogingen van achtereenvolgens het Verenigd Koninkrijk en Italië om de asielprocedure buiten de eigen grenzen te duwen.
Kansrijke asielzoekers (meer dan 20 procent kans op een verblijfstitel) komen in de gewone asielprocedure, die in principe maximaal zes maanden zal duren. Beroep tegen een afwijzende beslissing heeft geen automatisch opschortende werking, daar moet de asielzoeker apart om vragen.
Zij die niet mogen blijven ontvangen onmiddellijk hun uitzetbevel. Nu zit er vaak een gat van maanden tussen het einde van de asielprocedure en het verzoek om te vertrekken, wat ertoe leidt dat uitgeprocedeerden in de illegaliteit verdwijnen. De uitgeprocedeerden krijgen te maken met ‘beperkingen van hun bewegingsvrijheid’, in de praktijk zal het erop neerkomen dat ze in de gesloten centra moeten blijven. Frontex, het EU-agentschap voor de beveiliging van de Europese buitengrenzen, helpt bij de terugkeer met het regelen van de benodigde papieren en het organiseren van chartervluchten.
Geen onderdeel van het migratiepact als zodanig maar wel essentieel ervoor, is de nieuwe Europese terugkeerverordening die vanaf dit najaar gefaseerd wordt ingevoerd. Deze verordening geldt als het sluitstuk van het migratiepact. Je kunt immers wel sneller en scherper selecteren (kern van het migratiepact), maar als de mensen die weg moeten vervolgens niet weggaan, loopt het pact alsnog vast.
De nieuwe terugkeerregels verplichten de uitgeprocedeerden mee te werken aan hun uitzetting en geven lidstaten de mogelijkheid hen naar ‘terugkeerhubs’ buiten Europa te sturen. Ook beloven lidstaten gezamenlijk de wortel en de stok te hanteren om landen buiten Europa onder druk te zetten mensen terug te nemen. Het intrekken of juist verruimen van handelsvoordelen, soepele visavereisten en ontwikkelingshulp, alles is toegestaan. De EU-landen schermen hier al sinds 2015 mee, in de praktijk blijkt dit politiek een stuk weerbarstiger. Commissaris Brunner voorziet dan ook jaren van intense ‘migratiediplomatie’.
Hét strijdpunt tijdens de onderhandelingen over het migratiepact was: wat te doen bij crises? Hier stonden Griekenland, Italië en Spanje (landen van aankomst) recht tegenover Duitsland, Nederland en Zweden (landen van bestemming) en Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije (die überhaupt niemand willen toelaten). Voor de zuidelijke EU-landen is het altijd crisis, zij voelen zich al jaren in de steek gelaten bij de opvang van asielzoekers. Als dat niet veranderde, zouden ze doorgaan met het ongeregistreerd helpen doorreizen van de migranten.
Het pact voorziet in een tweetrapsraket. De eerste stap is extra tijd voor de verschillende procedures om lidstaten wat lucht te geven. Bij de aankomst van onverwacht veel migranten, de inzet van migratie als wapen door vijandige buren (zoals Rusland en Belarus, die mensen naar de grens met Polen en de Baltische staten brachten) en bij pandemieën en natuurrampen, mag de screening in vier weken afgerond worden in plaats van zeven dagen. De limiet voor de versnelde grensprocedure wordt verlengd van twaalf naar achttien weken. De mensenrechten van de migranten moeten in de langere periode gegarandeerd zijn.
Het blijft niet bij extra tijd. De tweede stap is – voor het eerst in de EU – de wettelijk verplichte solidariteit tussen lidstaten. Landen waarvan het asielsysteem (bijna) in elkaar stort door de plotse toestroom van migranten of een aanhoudend hoge instroom de afgelopen jaren, kunnen rekenen op hulp. ‘Geen enkel land wordt in de steek gelaten’, zegt Brunner hierover.
Weinig besluiten zijn eenvoudig in de EU, dat geldt ook voor het zwaar bevochten solidariteitsmechanisme. Het uitgangspunt is nog overzichtelijk: elk land wordt geacht een ‘eerlijk aandeel’ in de asielopvang te leveren, gebaseerd op de omvang van de bevolking en de welvaart. De Commissie kijkt vervolgens wie er zwaar boven zijn taks zit en wie niet, en doet een voorstel voor een eerlijker verdeling. Het zijn de lidstaten die beslissen over wie er wordt geholpen. Tot zover het eenvoudige deel van het mechanisme.
De hulp kan eruit bestaan dat andere lidstaten asielzoekers overnemen van het land in asielproblemen, financieel steunen, asielmedewerkers sturen of andere vormen van materiële bijstand (tenten, apparatuur) verstrekken. Een lidstaat kan nooit gedwongen worden asielzoekers over te nemen, afkopen blijft altijd mogelijk. De prijs is dan 20 duizend euro per asielzoeker. Dat geld gaat naar het EU-budget voor migratie en is bestemd voor de lidstaten die onder zeer grote migratiedruk staan.
Jaarlijks worden de EU-landen geacht in staat te zijn minimaal 30 duizend asielzoekers te herverdelen, dan wel 600 miljoen euro op te hoesten als alternatief. Om te voorkomen dat ‘afkopen’ de norm wordt – en Griekenland, Italië en Spanje alsnog met alle asielzoekers blijven zitten – moet minstens 60 procent van de solidariteit bestaan uit daadwerkelijke herverdeling van mensen.
Gaat dat niet vanzelf met spontane toezeggingen, dan treedt de ‘verantwoordelijkheids-vereffening’ in werking. Hierdoor wordt een asielzoeker die stiekem is doorgereisd naar bijvoorbeeld Nederland, niet teruggestuurd naar het land van aankomst, zeg Griekenland, dat zwaar in de problemen zit. Deze vereffening vermindert de potentiële last voor de zuidelijke aankomstlanden, die volgens het pact in principe verantwoordelijk zijn voor de asielprocedure. Maar ook Nederland profiteert: asielzoekers die hier toch al zijn, worden in mindering gebracht op het verplichte solidariteitsquotum. Dit was dan ook een van de Nederlandse wensen bij de onderhandelingen.
Op papier staat het pact als een huis. Maar wordt het echt dat keerpunt waarop de Commissie en het kabinet hopen? Zes reacties van experts en betrokkenen.
‘Dit is een historische hervorming van het asielsysteem. Elf jaar na de migratiecrisis van 2015 staat er eindelijk een stelsel waarin verantwoordelijkheid en solidariteit gekoppeld zijn: verantwoordelijkheid van de lidstaten bij de opvang van migranten, solidariteit tussen de lidstaten als die opvang te zwaar wordt. Migratie is hiermee beter te managen. Maar het pact regelt alleen de procedures in Europa. Zonder afspraken met derde landen over de terugkeer van uitgeprocedeerden, wordt het lastig om iets aan de instroom te veranderen.’
‘Ik betwijfel of dit dé oplossing is, ik denk dat dit voor een groot deel wensdenken is. Neem de versnelling van de procedures. In Nederland zal dit aanvankelijk gebeuren omdat het IND-personeel grotendeels wordt vrijgemaakt voor nieuwe gevallen. Alle lopende zaken, zo’n 50 duizend, worden on hold gezet. Maar wat als er meer asielaanvragen komen? Want dat gaat gebeuren: het aantal asielzoekers hangt niet af van de regels hier maar van de situatie in de wereld. Daarnaast zal het aantal beroepszaken toenemen door de nieuwe kortere procedures. Mijn voorspelling: het pact krijgt een voorspoedige start maar na een tijdje komt de klad erin.’
‘Natuurlijk wordt dit een keerpunt. Hierom ben ik destijds naar het Europees Parlement gegaan, want als je grip wilt krijgen op migratie moet je dat vanuit de EU doen. Een strengere controle aan de buitengrenzen waarbij de kansarme asielzoekers direct worden teruggestuurd en een eerlijker verdeling van de mensen die wel mogen blijven. Dat is de kern van het nieuwe migratiepact. Dat leidt ook tot minder migranten die doorreizen, waar Nederland zo veel last van heeft.’
‘Dit pact lost de echte problemen niet op. De druk blijft eenzijdig op de landen aan de buitengrenzen liggen. Die worden geacht de capaciteit te hebben opgebouwd voor de screening en de snellere procedures. Wel, ik was onlangs in Griekenland en dat land is verre van klaar voor die taak. De opvangcentra en asielbeslissers zijn er niet en rechters vertelden dat zij bij lange niet genoeg mensen hebben om alle zaken te behandelen. Het kan niet anders dan dat het spaak loopt waardoor asielzoekers toch weer doorreizen naar Nederland of Duitsland.’
‘Het pact kan een game changer worden, maar niet dat keerpunt waar wij op zitten te wachten. Het pact geeft lidstaten meer ruimte om asielverzoeken niet-ontvankelijk te verklaren. Daarmee gooi je de deur hier dicht als je derde landen bereid vindt die asielzoekers over te nemen. De rest van het pact – de screening, de versnelde procedures – lijkt in veel landen voorlopig slecht of niet uitvoerbaar. Veel lidstaten zijn niet klaar daarvoor, dat wordt een grote shitzooi.’
‘Het pact biedt lidstaten meer ruimte om overeenkomsten te sluiten met landen buiten de EU om mensen terug te sturen. Hoe dit in de praktijk gaat uitwerken moet nog blijken maar uit het oogpunt van het vreemdelingenrecht kleven er de nodige risico’s aan. Het zijn kleine aanpassingen met grote gevolgen voor asielzoekers. Want die zullen blijven komen: er zijn talloze studies die aantonen dat geopolitieke ontwikkelingen de keuzes van vluchtelingen bepalen, niet de hoogte van de hekken aan de Europese buitengrenzen.’
Vanaf 1 september is Karen Geertsema staatsraad bij de Raad van State.
Source: Volkskrant