Migratie Het Europese asiel- en migratiepact wordt vrijdag volledig van toepassing in de EU. Het pact, ruim twee jaar geleden overeengekomen, moet een einde maken aan de lappendeken van Europese regels, de solidariteit tussen lidstaten bevorderen en ervoor zorgen dat migranten zonder recht op asiel sneller worden teruggestuurd. Wat houden de vier ‘pijlers’ van het akkoord in?
De politie houdt de wacht bij een groep van ongeveer vierhonderd migranten die wachten op de boot die ze naar het Italiaanse eiland Sicilië zal brengen.
„Wir schaffen das”, zei toenmalig bondskanselier Angela Merkel op 31 augustus 2015 over de vluchtelingencrisis die Europa destijds in zijn greep hield. Daarmee bedoelde ze: Duitsland is een sterk land, honderdduizenden migranten opvangen en onderdak bieden lukt ons wel. Maar lang hield ze dat niet vol. Door toenemende zorgen over druk op de woningmarkt en sociale voorzieningen en door incidenten zoals de aanslag op de Berlijnse kerstmarkt in 2016 veranderde de kijk op vluchtelingen en asielzoekers en verhardde het migratiedebat in Duitsland.
Hetzelfde gebeurde in vrijwel alle Europese buurlanden: in Zweden groeide de rechts-populistische partij Zweedse Democraten fors na een campagne rondom strenge immigratiemaatregelen, Italië sloot meermaals havens voor reddingsschepen en Hongarije bouwde metershoge grenshekken. Ook tussen de landen namen de spanningen toe, met name tussen noordelijke en zuidelijke lidstaten. Zo mopperden landen als Nederland en Duitsland dat er te veel mensen werden toegelaten tot de Europese Unie, terwijl grenslanden als Spanje, Italië en Griekenland klaagden over gebrek aan solidariteit. Zij moesten immers de meeste migranten en asielzoekers opvangen.
In een poging die onenigheid weg te nemen, werkte de Europese Commissie jarenlang aan een asiel- en migratiebeleid voor de hele Europese Unie, dat uiteindelijk op 14 mei 2024 werd aangenomen door de Raad van de Europese Unie (de ministers van alle lidstaten). Lidstaten kregen daarna ruim twee jaar de tijd zich voor te bereiden op het pakket maatregelen, bestaande uit negen verordeningen en een richtlijn die het asielbeleid in alle lidstaten harmoniseren. De afgelopen weken werd in vele lidstaten nog gehaast wetgeving doorgevoerd, soms per decreet, want op 12 juni 2026 wordt het Europese asiel- en migratiepact volledig van toepassing in alle lidstaten.
Simpel samengevat moet het pact de lappendeken aan maatregelen vervangen, de verantwoordelijkheid voor asielzoekers eerlijker verdelen over Europa en er tegelijkertijd voor zorgen dat migranten zonder recht op asiel sneller worden teruggestuurd. Veel landen hopen dat er door het pact minder migranten opgevangen zullen worden in Europa, terwijl critici vrezen dat het recht op asiel wordt uitgehold. Wat staat er precies in het asiel- en migratiepact? En wat zijn de valkuilen? NRC zoomt in op de vier pijlers waaruit het pact bestaat.
De eerste zogeheten ‘pijler’ van het pact betreft de versteviging van de buitengrens. Voortaan is het verplicht om iedereen die de EU binnenkomt zonder toestemming vooraf – met name in grenslanden als Griekenland, maar ook op bijvoorbeeld Schiphol – een „robuuste screening” te geven. Binnen zeven dagen vindt een identiteits-, veiligheids- en medische controle plaats.
Al deze gegevens komen terecht in Eurodac, de Europese databank voor asiel- en migratiebeheer. Die database wordt vanaf 12 juni flink uitgebreid. Verschillende mensenrechtenorganisaties hebben daar hun zorgen over geuit, vooral als het gaat om de opslag van data van minderjarigen.
De zevendaagse screening moet uitwijzen in welke procedure de migrant terecht moet komen: de grensprocedure, de versnelde asielprocedure of de reguliere asielprocedure.
Die grensprocedure is nieuw. Als uit de screening blijkt dat iemand een kleine kans op een asielstatus heeft, komt de migrant in de grensprocedure terecht. Dat kan zijn omdat hij de autoriteiten heeft misleid, bijvoorbeeld door met vervalste documenten te reizen, omdat hij beschouwd wordt als een veiligheidsrisico of omdat hij uit een land komt waaruit gemiddeld minder dan 20 procent van de asielzoekers in de EU een status krijgt. Dat land van herkomst maakt veel uit: zo had Bangladesh in 2025 een erkenningspercentage van 3 procent in de EU, Pakistan van 12 procent, terwijl 68 procent van de Afghaanse asielzoekers een status kreeg.
Als iemand door een land is gereisd of een connectie heeft met een land dat EU-lidstaten als „een veilig derde land” beschouwen, kan een migrant ook in de grensprocedure terechtkomen. Een veilig derde land is een land dat toegang biedt tot een asielprocedure, de rechtsstaat respecteert en het principe van non-refoulement erkent – dat betekent dat een asielzoeker niet teruggestuurd kan worden naar een land waar hij vreest voor vervolging of marteling. Een lidstaat kan de asielaanvraag van een asielzoeker uit een veilig derde land niet-ontvankelijk verklaren en hem terugsturen naar dat niet-EU-land om zijn asielprocedure daar te doorlopen.
Deze grensprocedure vindt plaats in gesloten centra aan de buitengrenzen van de Europese Unie. Hier geldt het principe legal fiction of non-entry, wat betekent dat het centrum niet als Europees grondgebied wordt beschouwd en de asielzoeker dus niet formeel de EU is binnengekomen. Deze procedure mag maximaal drie maanden duren, inclusief de beslissing en een eventuele uitspraak in beroep. Bij afwijzing volgt meteen een terugkeerprocedure, die ook maximaal drie maanden mag duren.
‘Kansrijke’ migranten komen in de reguliere asielprocedure terecht, die dezelfde stappen kent maar zes maanden mag duren, exclusief de beroepsprocedure. Er bestaat ook een versnelde versie van deze reguliere asielprocedure, die duurt drie maanden, nog los van de eventuele beroepsprocedure.
Lidstaten kunnen kiezen om asielzoekers in de versnelde procedure te plaatsen als zij afkomstig zijn uit een land dat de lidstaat als veilig beschouwt. De EU heeft daarvoor een lijst opgesteld, waarop Bangladesh, Colombia, Egypte, Kosovo, India, Marokko en kandidaat-lidstaten van de EU (met uitzondering van Oekraïne) staan. Hoewel het pact streeft naar uniformiteit in de EU, kunnen lidstaten nog een nationale lijst hanteren naast de EU-lijst.
Die lijst is omstreden onder mensenrechtenorganisaties. Zij beschouwen landen op de lijst zoals Tunesië en Egypte helemaal niet als veilig, legt Sara Prestianni uit. Daarbij wijst de migratiedeskundige bij Euromed Rights, een netwerk van tientallen mensenrechtenorganisaties, erop dat verzoeken altijd individueel beoordeeld moeten worden.
De eerste pijler van het asiel- en migratiepact voorziet tot slot in een crisisprotocol. Als dat geldt mogen lidstaten meer mensen in de grensprocedure plaatsen, de termijnen verlengen en afwijken van de asielregels. De Commissie zal bepalen wanneer er een crisissituatie is en hoelang het protocol dan geldt. Als er sprake is van „instrumentalisatie” van migratie, zoals toen Wit-Rusland in 2021 migranten over de grens naar Polen stuurde, kan een lidstaat de Commissie verzoeken het crisisprotocol in werking te laten treden.
De afgelopen jaren verschilden de asielprocedures tussen Europese lidstaten nogal. Ook de erkenningspercentages varieerden in Europa: zo werd in het eerste kwartaal van dit jaar 84 procent van de asielaanvragen van Syriërs in Oostenrijk gehonoreerd, tegenover 4 procent in Nederland. Het asiel- en migratiepact moet die verschillen wegwerken door de lidstaten te verplichten een vereenvoudigde en snellere procedure te volgen. De beslistermijnen, de onderdelen van een asielprocedure en de criteria voor de erkenning van een vluchtelingenstatus worden door het pact geharmoniseerd.
De nieuwe Europese procedure is anders dan de procedure die Nederland tot dusver hanteerde. Om snellere besluitvorming mogelijk te maken wordt in Nederland de voornemenfase geschrapt. Dat was een stap in de procedure waarin de Minister van Asiel en Migratie zijn voorlopige beslissing kenbaar maakte, waarna de asielzoeker met behulp van een advocaat een zienswijze kon indienen. Daarna volgde pas de beslissing op het asielverzoek. Naar verwachting zal het schrappen van deze stap leiden tot meer beroepsprocedures. Of de procedure echt efficiënter wordt, moet dus nog blijken.
Mensenrechtenorganisaties vrezen dat de snellere procedures slecht nieuws betekenen voor de bescherming van de rechten van asielzoekers, al moeten lidstaten volgens de tweede pijler van het pact basisvoorzieningen als opvang, zorg en onderwijs voor kinderen bieden. Ook zijn zij verplicht om rechtsbijstand te organiseren voor asielzoekers in de beroepsfase van hun procedure. Toch verwacht Prestianni van Euromed Rights dat er minder tijd zal zijn voor een zorgvuldige beoordeling van de asielaanvraag, en dat de opvang op sommige plekken een vorm van detentie wordt. Dat geldt bijvoorbeeld voor de gesloten centra waarin de grensprocedure zal plaatsvinden.
Een medewerker van het Griekse ministerie van Asiel en Migratie registreert de vingerafdruk van een migrant op Samos.
Migranten staan in de rij voor een gesloten centrum op het Griekse eiland Samos, in 2022.
De derde pijler betreft misschien wel het meest heikele punt van het hele asiel- en migratiepact: het vraagstuk rond solidariteit tussen de lidstaten. In 2025 werd bijna de helft van de asielverzoeken gedaan in de grenslanden Italië, Spanje en Griekenland. De druk is duidelijk ongelijk verdeeld en daarom willen deze landen ondersteund worden. Maar landen als Polen, Hongarije en Tsjechië hebben tijdens de onderhandelingen over het pact heel duidelijk gemaakt dat ze geen extra asielzoekers willen en dus niemand zullen overnemen.
Daar heeft de Commissie iets op bedacht: een verplicht „permanent solidariteitskader” moet ervoor zorgen dat geen enkele lidstaat meer zal kampen met „disproportionele [migratie]druk”, maar de vorm van die solidariteit mogen Europese lidstaten zelf bepalen. Zij kunnen kiezen uit drie opties: het overnemen van asielzoekers of statushouders, een financiële bijdrage of operationele steun (bijvoorbeeld in de vorm van douaniers). De solidariteit waar bij lidstaten zoveel behoefte aan was, wordt dus flexibel ingevuld: als landen maar betalen hoeven ze in geen geval asielzoekers over te nemen van een andere lidstaat.
De procedure waarin de solidariteitsbijdragen worden vastgesteld zal er als volgt uitzien: voortaan publiceert de Europese Commissie ieder jaar rond november een jaarverslag met de meest recente migratiecijfers. In dat verslag wordt vastgesteld welke landen een te hoge migratiedruk ervaren en dus steun nodig hebben, en welke landen steun moeten verlenen. Voor 2026 is vastgesteld dat de landen aan de Middellandse Zee steun moeten krijgen.
Ieder land is in de basis verantwoordelijk voor de eigen asielverzoeken. Daarbij moeten alle lidstaten samen jaarlijks de verantwoordelijkheid overnemen voor minimaal 30.000 mensen, slechts een klein deel van de bijna 180.000 migranten die vorig jaar aankwamen in de EU. De Commissie kan dit aantal verhogen als er bovengemiddeld veel asielverzoeken zijn. Als landen hun deel van die mensen niet willen opvangen in hun eigen land, kunnen zij hun verantwoordelijkheid afkopen voor 20.000 euro per asielzoeker of in de vorm van operationele steun met dezelfde waarde. Dat bedrag komt grotendeels terecht bij het land met de hoge migratiedruk, een deel wordt besteed aan de versterking van grensagentschappen.
Hoeveel een lidstaat precies moet bijdragen, hangt af van het bbp en de inwoners van die lidstaat. Nederland huisvest bijvoorbeeld ongeveer 4 procent van de bevolking van de EU, en is goed voor ruim 6 procent van het bbp van de EU. Daarom zal Nederland verantwoordelijk zijn voor ongeveer 5 procent van de ‘solidariteitspool’ – het gemiddelde van die twee variabelen. Dat komt neer op een verantwoordelijkheid voor minimaal 1.500 mensen per jaar. Den Haag heeft al kenbaar gemaakt te kiezen voor financiële steun, dat zou dan gaan om minstens 30 miljoen euro. Vooralsnog heeft het kabinet hier voor 2026 in totaal 21,9 miljoen euro voor gereserveerd.
Volgens de Dublinverordening, overeengekomen in 2003, is het eerste land van aankomst in de Europese Unie verantwoordelijk voor de asielaanvraag van een asielzoeker. Als asielzoekers doorreisden naar een ander EU-land moesten zij worden teruggestuurd, al gebeurde dat in de praktijk niet altijd. Zo stuurde Nederland ruim vijftien jaar geen asielzoekers terug naar Griekenland omdat de opvang daar ondermaats was en zei Italië eind 2022 geen mensen meer te kunnen terugnemen vanwege een gebrek aan opvangplaatsen.
Hoewel de Commissie met het Europese asiel- en migratiepact stelt asielzoekers eerlijker over Europa te willen verdelen, bouwt het pact wel voort op het Dublinprincipe: een migrant moet asiel aanvragen in de eerste lidstaat van binnenkomst en dat land blijft verantwoordelijk. Daar zal strenger op worden gecontroleerd, mede dankzij de uitbreiding van de Eurodac-database. Wel is overdracht van de verantwoordelijkheid voor een asielprocedure mogelijk als iemand directe familie heeft in een andere lidstaat of een visum, verblijfsvergunning of een diploma van een onderwijsinstelling heeft van of in een ander EU‑land.
Volgens de Commissie vonden er de afgelopen jaren te veel ‘secundaire bewegingen’ plaats: doorreizen binnen de EU om in een ander land asiel aan te vragen. Zo werd 17,4 procent van alle eerste asielverzoeken vorig jaar ingediend in Frankrijk en 16,9 procent in Duitsland, terwijl in die twee landen veel minder mensen aankomen dan in de landen aan de zuidgrens van Europa. Dat maakt de asielaanvragen onvoorspelbaar en dat willen zowel de Commissie als de betreffende lidstaten niet.
Met de screening aan de buitengrens en de uitgebreidere registratie in Eurodac wil de Commissie deze secundaire bewegingen voorkomen. Als asielzoekers niet in het land van aankomst blijven tot bepaald is welke lidstaat verantwoordelijkheid voor hen draagt, kan dat negatieve gevolgen voor hun procedure hebben. Ze kunnen hun opvangrechten verliezen of in de grensprocedure terechtkomen. Bovendien zijn alle lidstaten verplicht de asielzoekers terug te sturen naar het eerste land. Italië en Nederland hebben vorige week afgesproken dat dit vanaf 12 juni weer zal gebeuren, in januari concludeerde toenmalig demissionair minister van Asiel en Migratie David van Weel (VVD) al dat Nederland weer mensen terug kan sturen naar Griekenland omdat de opvangsituatie daar verbeterd is.
Een migrant staat begin dit jaar op het achterdek van reddingsschip ‘Ocean Viking’ van de ngo SOS Mediterranée, onderweg naar de haven in het Noord-Italiaanse Savona.
Om irreguliere reizen (zonder visum) naar Europa te ontmoedigen en de terugkeer van afgewezen asielzoekers te vereenvoudigen, voorziet het asiel- en migratiepact ook in het uitbreiden van samenwerking met landen buiten de Europese Unie. Dat gaat bijvoorbeeld om het trainen van grenswachten in doorreislanden.
Het mandaat van de Europese grensautoriteit Frontex wordt uitgebreid. Zo krijgt het agentschap de bevoegdheid om terugkeeroperaties van afgewezen asielzoekers rechtstreeks met derde landen te organiseren en gaat het een grotere rol spelen bij het voorkomen van illegale migratie. Om dat mogelijk te maken wordt het budget ruim twee keer zo groot: in de Europese begroting in de periode 2021-2027 was dat 5,5 miljard euro, in 2028-2034 wordt dat 11,9 miljard euro.
Ook maakt de Commissie afspraken met voornamelijk Noord-Afrikaanse landen om mensensmokkel tegen te gaan. Deze afspraken zijn omstreden, omdat ze vaak gepaard gaan met grote geldsommen voor niet-democratisch bestuurde landen. De Commissie maakt ook afspraken met landen om asielzoekers wiens verzoek is afgewezen terug te nemen, bijvoorbeeld in ruil voor handelsvoordelen of ontwikkelingshulp. Lidstaten mogen volgens de aangescherpte terugkeerregels van de EU ook zelf op zoek naar partnerschappen met derde landen om afgewezen asielzoekers uit te kunnen zetten.
Tot slot wil de Commissie geregulariseerde routes voor een tijdelijk verblijf in de Europese Unie bevorderen door ‘talent partnerships’ af te spreken, tot dusver met Marokko, Tunesië, Egypte, Pakistan en Bangladesh. Binnen dit programma kunnen mensen uit die landen naar Europa komen voor een opleiding of werkervaring, die ze daarna in hun thuisland in de praktijk kunnen brengen. De Commissie wil ook een talent pool opzetten, die talent moet aantrekken van buiten de EU voor sectoren waarin een arbeidstekort heerst.