Overname Solvinity Het kabinet blokkeerde deze week de overname van Solvinity, het bedrijf achter DigiD, door het Amerikaanse Kyndryl. De stap past in een trend om internationale spelers minder snel een belangrijk rol te geven in cruciale sectoren.
Staatssecretaris Willemijn Aerdts (Digitale Economie en Soevereiniteit, D66) staat de pers te woord over haar besluit om de overname van het bedrijf achter DigiD (Solvinity) door het Amerikaanse bedrijf Kyndryl te verbieden.
De mededeling kwam plotseling, dinsdag: het beheer van DigiD, het portaal dat toegang geeft tot uiterst gevoelige data van miljoenen Nederlanders, komt straks toch niet in Amerikaanse handen. Staatssecretaris Willemijn Aerdts (Digitale Economie en Soevereiniteit, D66) stuurde een korte brief aan de Tweede Kamer waarin ze met een beroep op het „publieke belang” de overname van het bedrijf Solvinity door de Amerikaanse branchegenoot Kyndryl blokkeerde. Het besluit kwam overeen met het advies van Bureau Toetsing Investeringen (BTI), schreef ze.
Onder het groeiende leger voorvechters voor digitale soevereiniteit – en in navolging daarvan een groot deel van de Tweede Kamer – klonk een zucht van opluchting en gejuich. Dit doet recht aan een breed gevoeld onbehagen over de geplande overname.
Maar het besluit roept ook veel vragen op: was dit nou een zuiver rationele afweging, gebaseerd op een inschatting door een onafhankelijk toezichthouder van reële gevaren in het cyberdomein? Of is hier sprake van een politiek gemotiveerde blokkade, ingegeven door emoties?
Vanaf de aankondiging op 5 november van de beoogde overname van Solvinity en na de eerste crisisberaden over de mogelijke gevolgen daarvan, poogden de betrokken departementen het debat te depolitiseren. De boodschap van bewindslieden, woordvoerders en (in rechtszalen) de landsadvocaat was lang vrijwel dezelfde. Zij kwam neer op: laat ons even, we studeren erop.
Duidelijk was wel dat het oordeel van toezichthouder BTI zwaar zou wegen. Dat bureau, een jong en groeiend onderdeel van het ministerie van Economische Zaken, is opgericht om een balanceeract uit te voeren. Het moet zowel het Nederlandse investeringsklimaat bewaken, en dus zorgen voor voorspelbaarheid en rechtszekerheid, als risico’s voor de nationale veiligheid inperken.
Een politiek en diplomatiek uiterst gevoelige taak, zoals de Solvinity-casus goed laat zien. Terwijl bij BTI werd toegewerkt naar een conclusie en de juridische onderbouwing daarvan, was er in Den Haag op allerlei niveaus intensief contact met Amerikaanse diplomaten.
Want depolitiseren lukte allerminst. Buiten de ministeries werd het debat juist steeds feller. Het vuur werd aangeblazen door de Amerikaanse president. Donald Trump maakt de techsector voortdurend onderdeel van een geopolitieke machtsstrijd. Trump maakt expliciet wat lang onderbelicht bleef: internet- en communicatietechnologie draait niet alleen om geld, maar des te meer om macht.
Dat BTI de overname afraadde, komt de politiek dan ook goed uit. Of de uitkomst het gevolg is van een politieke opdracht binnen het departement, is moeilijk te achterhalen. De toezichthouder heeft een onafhankelijke positie binnen het departement. Daarbij toetst het bureau aan twee specifieke wetten. „BTI moet juridisch en bureaucratisch binnen de lijntjes blijven”, legt ict-jurist Arnoud Engelfriet uit. „Je kunt er niet zomaar criteria bij verzinnen.” Maar om tot de conclusie te komen dat Kyndryl Solvinity niet mag kopen, was in zijn ogen wel een „creatieve invulling van die wet nodig”. Hoe BTI precies tot die conclusie is gekomen, is niet openbaar gemaakt.
Solvinity heeft contracten afgesloten met de overheid voor ict-diensten als berichtenbox MijnOverheid, het beheer van inlogapplicatie DigiD en een reeks applicaties in de justitieketen waarin persoonsgegevens worden verwerkt. Door de aard van die diensten werkt het bedrijf in wezen direct voor alle burgers in Nederland.
En die wilden meepraten, bleek uit de online petities, de debatten in media en de rechtszaken over het tegenhouden van de verkoop. Daar was niets apolitieks en genuanceerds aan. Binnen de departementen en in de ict-sector ergerden betrokkenen zich over het gebrek aan nuance, technisch onbegrip en „links populisme”. Alsof Trump zomaar even op een rode knop kon drukken en alle stekkers uit Nederland kon laten rukken.
En tegelijkertijd regende het de afgelopen maanden berichten over hacks en dataleks. En onthulde Vrij Nederland dat Microsoft en andere techbedrijven namen van Nederlandse ambtenaren en wetenschappers hadden moeten doorgeven aan een Amerikaanse senaatscommissie die onderzoek doet naar wat zij Europese techcensuur noemen.
In al zijn heftigheid legde dat debat twee zaken bloot: het enorme vertrouwen in Amerikaanse diensten is omgeslagen in wantrouwen. En bepaalde ict-diensten zijn inmiddels maatschappelijk zo cruciaal geworden, dat ze als nutsfuncties kunnen worden beschouwd.
Burgers eisen dat ze als zodanig worden behandeld. Maar hoe? Daarover moet het gesprek de komende tijd gaan. Wat is daarbij de rol van de overheid en wat wordt aan bedrijven overgelaten, al dan niet Amerikaans?
Kyndryl is geen kleine onbekende speler. Het bedrijf, een afsplitsing van IBM, werkt ook voor ABN Amro en vernieuwt de infrastructuur voor defensie. Het bedrijf voldoet aan alle wettelijke voorwaarden in Europa, benadrukte de directeur van de Nederlandse divisie in een interview met NRC. Volgens hem zou Kyndryl juist helpen Nederland veiliger te maken.
Aanvankelijk leek het bedrijf ook de ruimte te krijgen. Onderdeel van de kabinetsstudie was dat met de betrokken bedrijven en de landsadvocaat zou worden onderzocht hoe de overname wél zou kunnen, zonder onaanvaardbare risico’s voor Nederland.
Kyndryl kon daaraan de indruk overhouden dat er onderhandelingsruimte was. Maar de achterdochtige buitenwereld was ervan overtuigd dat dit spoor uiteindelijk zou leiden tot het doordrukken van de overname. Tegelijkertijd veranderde de communicatie vanuit de overheid sinds het aantreden van het kabinet-Jetten in februari van toon: met steeds meer nadruk werd gezegd dat ‘de zorgen worden gedeeld’. Dat leest achteraf als een prelude op het besluit.
Wat de zaak rondom Solvinity vooral duidelijk maakt, is dat wat geldt als cruciale infrastructuur geen statisch gegeven is, zegt senator Ferd Crone van PRO (Groenlinks-PvdA). „Sectoren die in eerdere jaren in buitenlandse handen kwamen, zouden we nu rekenen tot een basisindustrie die je als Nederland, als Europa, zou moeten willen behouden. Denk aan de staalindustrie, maar ook telecom en de hele digitale hoek.”
Crone was eind vorige eeuw als Kamerlid voor de PvdA in de ‘paarse’ kabinetten (PvdA, VVD en D66) betrokken bij de discussies over de liberalisering van onder meer de energiesector. Daarbij gold de al vrijgegeven telecomsector als voorbeeld, maar niet altijd in positieve zin. KPN had als private partij het monopolie over het netwerk weten te behouden en weerde actief nieuwkomers op de telecommarkt. Voor Crone was dat destijds het belangrijkste argument om de energienetwerken in overheidshanden te houden, wat ze nog steeds zijn.
De netwerkdiscussie destijds ging in essentie over dezelfde soort vragen als die spelen in de Solvinity-zaak: wie beheert en controleert de toegang tot kabels en leidingen, wie bepaalt wie waar welkom is, in welke handen is de toegang tot data? Wat zijn essentiële voorzieningen en hoe beschermen we die?
Het debat over ict-diensten verschilt van dat over de klassieke nutsvoorzieningen. Die waren in de regel van de staat en werden al dan niet geprivatiseerd. In de ict-sector geldt het omgekeerde. Die is sterk gecommercialiseerd, uiterst internationaal en het kost nationale staten grote moeite er regels te handhaven. Intussen zijn Nederland en Europa in hoge mate afhankelijk geworden van zowel Amerikaanse als Chinese en Israëlische bedrijven.
Die toegenomen IT-afhankelijkheid en de opkomst van nieuwe, private ‘nutsbedrijven’ is al langer reden tot zorg. Een cruciaal moment voor Nederland was het vijandige overnamebod op KPN in 2013 door de Mexicaanse telecomgigant América Móvil, eigendom van de destijds rijkste man ter wereld, Carlos Slim.
In Nederland ontbrak het aan wetgeving om dat tegen te houden, maar KPN had op basis van het vennootschapsrecht wel een stichting die een beschermingsconstructie kon opwerpen tegen de overname. Het politieke ongemak met deze pragmatische en wat opportunistische noodgreep leidde uiteindelijk in 2020 tot de Wet ongewenste zeggenschap telecommunicatie, waaraan nu de overname van Solvinity is getoetst.
In 2019 verbood de overheid het Chinese Huawei om een deel van de 5G-infrastructuur in Nederland aan te leggen. Geheime diensten in westerse landen zagen Huawei als verlengstuk van de Chinese overheid met alle risico’s op spionage of sabotage van dien. Chinese hardware in de kern van alle communicatie in Nederland gold daardoor bij nader inzien als potentieel gevaarlijk. Ook de recente blokkade door toenmalig minister Karremans (Economische Zaken, VVD) van de machtsgreep van de Chinese eigenaar Wingtech bij de Nijmeegse chipmaker Nexperia laat zien dat de digitale dijkbewaking wordt aangescherpt.
Senator Crone ziet dat de pendule in vergelijking met eind jaren negentig helemaal de andere kant op is geslagen. „Destijds was het liberaliseren wat de klok slaat, nu is het spiegelbeeldig. Het gevoel is nu dat de overheid dan maar alles zelf moet doen, maar ook dat is het antwoord niet.”
Het is de grote constante in ruim een kwart eeuw liberaliseringspolitiek: alles is uiterst politiek. Markten worden vrijgegeven of ontstaan door (technologische) innovatie, de wetgever moet daar de kaders voor aangeven. Dat kunnen per definitie geen in beton gegoten waarborgen zijn, omdat de wereld voortschrijdt.
De rol van toetsingsbureau BTI zal daardoor alleen maar groeien. En de moeilijkheid om te depolitiseren ook. Het aantal zaken dat BTI behandelt blijft toenemen: van rond de dertig in 2023 tot 91 in 2025. En binnenkort vallen ook de toeleveranciers aan defensie onder de reikwijdte van de Wet veiligheidstoets investeringen fusies en overnames. EZ heeft daarnaast een wetsvoorstel klaarliggen voor eind dit jaar waarmee bedrijven in onder meer biotechnologie, kunstmatige intelligentie, nanotechnologie en nucleaire technologie voor medische toepassingen als sensitief en zeer sensitief bestempeld worden. Het gevolg: BTI zal zich over 1.015 tot 1.730 bedrijven extra gaan buigen.
Critici zien daarin een bevestiging dat Nederland de bescherming van cruciale bedrijven en sectoren steeds politieker maakt. Dat is ongewenst, maar ook onvermijdelijk. Zoals premier Jetten deze week zei op een NextGen-veiligheidsconferentie in Den Haag: juist in een tijd dat onder druk van de VS en China alles politieker is geworden, moeten Nederland en Europa het spel van machtspolitiek ook beter leren spelen.