Schiphol Een nieuw Luchthavenverkeerbesluit, waarover de Tweede Kamer dinsdag debatteert, verlost Schiphol van netelige juridische kwesties en biedt omwonenden meer bescherming, zegt het kabinet. Omwonenden spreken dit laatste fel tegen. Maar wat zeggen de feiten?
Eindelijk. Na zestien jaar waarin overtredingen van geluidsregels door Schiphol worden gedoogd zal de Tweede Kamer zich dinsdag buigen over een besluit dat volgens het kabinet omwonenden eindelijk beschermt tegen geluidshinder. De hele Kamer wil dat er een eind komt aan de nu al zestien jaar durende illegale operatie van Schiphol en de luchthaven vaste grond onder de voeten geven.
Volgens omwonenden legaliseert het besluit echter vooral de bestaande hoge geluidshinder en geeft het de luchthaven ook nog ruimte om verder te groeien. Inmiddels hebben 175.000 mensen rond Schiphol last van ernstige geluidshinder door het vliegverkeer.
Het belang en de complexiteit van dit nieuwe Luchthavenverkeerbesluit zijn groot. Toch is er geen plenair debat: de Kamer behandelt het tijdens een commissiedebat en de Eerste en Tweede Kamer stemmen er niet over. Tweede Kamerleden worden geacht in korte tijd duizenden pagina’s modellen, rekenvoorschriften en referentieanalyses te doorgronden. Dat terwijl bijvoorbeeld de leden van coalitiepartijen CDA en D66, wier keuzes doorslaggevend zullen zijn voor de uitkomst van het debat, pas enkele maanden in de Kamer zitten en het dossier dus pas sinds kort hebben kunnen bestuderen.
Al zestien jaar lang proberen opeenvolgende kabinetten een nieuw Luchthavenverkeerbesluit vast te stellen. Daarin wordt het gebruik van Schiphol en de bescherming van omwonenden en milieu tegen het luchtvaartverkeer geregeld. Maar alle pogingen tot nu toe zijn gestrand: geluidshinder tot aanvaardbare proporties terugdringen én voldoen aan stikstofregels is bijna onmogelijk zonder het aantal vluchten te beperken. En dat was lange tijd taboe.
Al die tijd opereerde Schiphol in wezen illegaal: overschrijding van de bestaande geluidsregels werd gedoogd zodat de luchthaven kon groeien. In 2022 leek daar een einde aan te komen. Toenmalig minister Mark Harbers (Infrastructuur en Waterstaat, VVD) concludeerde dat de geluidsoverlast voor omwonenden zo groot was geworden dat ‘meer van hetzelfde’ niet langer zou werken. Krimp van de luchthaven was in zijn ogen „onvermijdelijk”. Maar ook hij kreeg dat niet voor elkaar.
Een jaar later zei toenmalig Schipholdirecteur Ruud Sondag dat de luchthaven in een „juridisch moeras” terecht was gekomen. Zijn gelijk bleek toen de rechtbank Den Haag in 2024 concludeerde dat de bestaande regels bewoners niet beschermen tegen overlast van de luchthaven en dat het kabinet daar binnen een jaar iets aan moest doen. In 2025 vernietigde de Haagse rechtbank de net verleende natuurvergunning van Schiphol. En begin dit jaar vernietigde de Raad van State een vorige poging om een ‘versneld’ Luchthavenverkeerbesluit in te voeren.
Het nieuwe Luchthavenverkeerbesluit dat nu bij de Tweede Kamer ligt, is volgens minister Karremans het antwoord op al deze juridische tegenslagen. Het leidt tot „krimp” van Schiphol, dat als „eerste en enige luchthaven ter wereld” zal zorgen dat de geluidshinder afneemt. Ook zal het omwonenden „eindelijk” rechtsbescherming geven tegen geluidsoverlast en Schiphol daardoor een stevige juridische basis bieden. Maar wat zeggen de feiten?
De Kaagbaan van Schiphol.
Ja, zegt het kabinet. In het nieuwe besluit worden jaarlijks maximaal 478.000 vluchten toegestaan. Maar dat als ‘krimp’ beschrijven klopt alleen als je het vergelijkt met de 500.000 vluchten die volgens het kabinet de afgelopen jaren waren „toegestaan”. Alleen is dat aantal vluchten juist níét toegestaan, maar werd dat alleen mogelijk door de bestaande regels aan de kant te schuiven en overschrijdingen van de geluidsnormen te negeren.
Als Schiphol zich aan de wet zou houden, zou het naar schatting 420.000 vluchten mogen laten uitvoeren. Vergeleken met de wettelijke ruimte is het nieuwe maximum dus geen krimp, maar juist een groei van tienduizenden vluchten.
Ook ten opzichte van het huidige illegale gebruik betekent 478.000 vluchten geen krimp. De afgelopen vijf jaar is het aantal vluchten op Schiphol telkens lager geweest. De half miljoen vluchten waar het kabinet mee schermt, hebben in werkelijkheid nooit plaatsgevonden.
En hoewel het kabinet spreekt van krimp, biedt het nieuwe besluit Schiphol juist ruimte om in de toekomst te groeien naar maximaal een half miljoen vluchten per jaar.
Ja, zegt het kabinet, met 20 procent. Dit is opnieuw een denkbeeldige afname, want die wordt vergeleken met de fictieve 500.000 vluchten.
Ook juridisch is de vergelijking niet zuiver, oordeelde de Raad van State begin dit jaar. De gedoogsituatie heeft „geen betekenis” bij het bepalen of de geluidsoverlast afneemt, stelt de hoogste bestuursrechter. Voor die beoordeling moet de minister zich juist baseren op de wettelijke geluidsnormen – waarbinnen ‘maar’ zo’n 420.000 vluchten per jaar mogelijk zijn.
Daarnaast negeert het kabinet de klacht van omwonenden dat zij de afgelopen jaren nauwelijks nog momenten van rust hadden: de vliegfrequentie en piekdrukte spelen géén rol in de berekening van geluidshinder, terwijl dat volgens allerlei adviezen en onderzoeken juist belangrijke hinderfactoren zijn. Allemaal zaken die volgens de commissie-MER, een onafhankelijk overheidsadviseur die de wettelijke taak heeft milieustudies te beoordelen, „onterecht” buiten de beoordeling van de geluidsbelasting zijn gelaten.
Voor het halen van de berekende afname in geluidshinder zet het kabinet zelfs voor een belangrijk deel in op een maatregel die in de praktijk méér hinder veroorzaakt: ‘stillere’ vliegtuigen. Volgens de geluidsmodellen mag je veel vaker vliegen als je ‘stillere’ vliegtuigen inzet. Maar die verstilling is „nauwelijks of niet waarneembaar op de hoogte waarop de vliegtuigen passeren”, schreef minister Harbers al in 2023. „Elke geluidsreductie leidt tot een aanzienlijke volumestijging en daarmee gepaard gaande toename van hinder, terwijl de omwonenden niets merken van de gerealiseerde hinderafname.”
De manier waarop het kabinet de geluidsbelasting berekent, geeft de overlast van omwonenden dus niet goed weer. En hoewel experts en inspectie daarom al jaren pleiten voor aanpassing van de modellen, doet het ministerie dat niet.
Zelfs binnen de papieren werkelijkheid van het kabinet is het twijfelachtig of dit Luchthavenverkeerbesluit de beloofde afname van geluidsoverlast garandeert. Volgens de commissie-MER bevat het nieuwe besluit geen enkele waarborg dat de maatregelen om overlast te beperken ook uitgevoerd zullen worden. „Daardoor kan met het [nieuwe besluit] de huidige hindersituatie blijven voortbestaan.”
De rechtbank Den Haag droeg het kabinet begin 2024 op om omwonenden binnen een jaar „praktische en effectieve rechtsbescherming” te geven.
Dat gaat nu met zo’n anderhalf jaar vertraging alsnog lukken, zegt het kabinet. Met het nieuwe besluit zullen na zestien jaar de geluidsgrenzen eindelijk weer gehandhaafd kunnen worden. Maar volgens de inspectie, die dat moet gaan doen, zijn de belangrijkste nieuwe geluidsregels „niet handhaafbaar” en „niet uitvoerbaar”.
Op meerdere plekken wordt met de nieuwe regels bovendien meer geluidsoverlast toegestaan dan nu. Bijvoorbeeld in Uithoorn, waar de wettelijke grenswaarden de afgelopen jaren telkens fors werden overschreden en waar volgens recent GGD-onderzoek inmiddels ruim een derde van de inwoners ernstige geluidsoverlast ervaart. Daar heeft het ministerie de maximaal toegestane geluidsbelasting nu gewoon verhoogd, zodat Schiphol niet minder hoeft te gaan vliegen. Ook in de Amsterdamse wijk Buitenveldert is de grenswaarde verruimd. De ‘bescherming’ van omwonenden bestaat hier dus uit het legaliseren van wat eerder illegale geluidsoverschrijdingen waren.
Volgens de Luchtvaartwet mag de bescherming tegen geluidsoverlast niet verslechteren. Minister Karremans benadrukt dat hij aan die eis voldoet. Hij verwijst daarbij naar de zogenoemde ‘gelijkwaardigheidscriteria’, waarin een wettelijk toelaatbaar maximum van ernstig gehinderden en slaapverstoorden is vastgelegd. In het nieuwe besluit blijft het ministerie ruim onder die maxima.
Maar de rechtbank Den Haag noemde de bescherming van die criteria in 2024 al „een papieren werkelijkheid, die ver afstaat van de feitelijke situatie”. En ook volgens de commissie-MER zijn de criteria zo verouderd dat ze „niet meer voldoen” aan „het doel waarvoor ze bedacht zijn”. Uit meerdere onderzoeken bleek afgelopen jaren dat de geluidshinder was toegenomen, maar dit was „niet zichtbaar” in de gelijkwaardigheidscriteria.
Volgens de commissie moeten de criteria daarom worden aangepast. „Op dit moment gaat vanuit de gelijkwaardigheidscriteria namelijk geen enkele vorm van sturing uit die, gelet op de ernstige hinder en slaapverstoring, wel gewenst is.”
Ja, zo verzekert minister Karremans de Kamer. Maar uit adviezen en rechterlijke uitspraken rijst een ander beeld op.
De rechtbank Den Haag oordeelde in 2024 dat de staat onrechtmatig had gehandeld tegenover omwonenden, omdat „het belang van omwonenden stelselmatig ondergeschikt [is] geweest aan dat van de luchtvaart”. De rechter droeg de staat op om een eerlijke belangenafweging te maken tussen de belangen van de luchtvaart en die van omwonenden.
Maar het aantal van 478.000 vluchten per jaar dat het kabinet met dit besluit wil vastleggen, kwam juist tot stand na een intensieve lobby van de luchtvaartsector, beschreef NRC dit voorjaar. Ambtenaren vreesden destijds dat de luchtvaartlobby zoveel ruimte kreeg dat aan de rechterlijke eis van een eerlijke belangenafweging niet kon worden voldaan. „Persoonlijk merk ik dat ik het lastig vind dat de sector nu zoveel ruimte en zeggenschap krijgt”, appte een ambtenaar in de zomer van 2024 aan collega’s. „Dat is ook risicovol in het onderbouwen van de fair balance [eerlijke belangenafweging] die we van de rechter moeten maken.”
Het milieueffectrapport (MER) dat volgens het ministerie laat zien dat de geluidshinder afneemt en rechtsbescherming toeneemt, is volgens de commissie-MER „niet afdoende” voor een „volwaardige belangenafweging”.
Het rapport is volgens de commissie „slecht navolgbaar en moeilijk te controleren”, keuzes worden niet verantwoord en belangrijke beschikbare informatie en alternatieven (zoals het schrappen van nachtvluchten) worden genegeerd.
Het geeft volgens de commissie „veel ruimte aan de luchtvaart” en toont niet aan dat „de gezondheid van omwonenden goed genoeg beschermd” is. „Gezien de aard en omvang van de tekortkomingen”, adviseert de commissie om het rapport „volledig” te herzien.
Het zijn voor de minister pijnlijke teksten. Het nieuwe besluit was juist bedoeld als antwoord op de eis van de Haagse rechter dat de staat de belangen van omwonenden beter moest beschermen. Nu schrijft de commissie-MER dat dit niet is gelukt.
En zelfs als alle problemen met geluidsoverlast worden opgelost, laat dit Luchthavenverkeerbesluit nog een groot juridisch struikelblok staan. Schiphol heeft al jaren geen natuurvergunning omdat het te veel stikstof uitstoot. Volgens de commissie-MER is „niet gemotiveerd” of Schiphol met dit nieuwe besluit die uitstoot voldoende compenseert.
„Meer van hetzelfde”, schreef toenmalig minister Harbers in 2023, zou niet werken. Toch is dat wat dit kabinet volgens omwonenden en de kritische adviezen nu doet. Weer is in het bestaande stelsel van gelijkwaardigheidscriteria, geluidsgrenzen en stillere vliegtuigen zodanig gerekend dat de bestaande omvang van Schiphol intact kan blijven.
De VVD-fractie, zo is de verwachting, zal dinsdag geen bezwaren opwerpen tegen het pad dat partijgenoot Karremans is ingeslagen. De vraag is nu vooral hoe coalitiepartijen D66 en CDA de fundamentele kritiek op het besluit wegen – en welke rol coalitiedruk bij die weging speelt. In het regeerakkoord is immers afgesproken dat de coalitie 478.000 Schipholvluchten zal vastleggen in het Luchthavenverkeerbesluit.
Maar ook als de coalitie het besluit relatief ongeschonden laat passeren, zullen omwonenden en milieuorganisaties onvermijdelijk rechtszaken tegen het nieuwe besluit aanspannen en daarbij gretig gebruikmaken van de kritiek van de Raad van State, van de inspectie en de commissie-MER. En zal het wéér de rechter zijn die de weg moet wijzen in een politiek gevoelig dossier.
Het ministerie ontkent met dit besluit „meer van hetzelfde” te doen, herhaalt dat er wel degelijk sprake is van krimp en stelt met het nieuwe besluit te voldoen aan de „eis van gelijkwaardige bescherming”.
Het ministerie benadrukt het aantal vluchten „geen politiek besluit” is, maar de uitkomst van een uitgebreide procedure bij de Europese Commissie. Daarin mag alleen het aantal vluchten worden verminderd als andere maatregelen niet tot genoeg hinderreductie leiden.
Het ministerie zegt de aanbevelingen van de commissie-MER „zo goed mogelijk” te zullen opvolgen, „binnen de kaders van wat uitvoerbaar is”.
Het ministerie zegt de „handhaafbaarheid” van het besluit te hebben verbeterd na kritiek van de Inspectie Leefomgeving en Transport.