Afvalverwerking Gemeentelijke afvaldiensten wonnen marktaandeel door een verkeerde opvatting van de Aanbestedingswet. Dat blijkt uit een oordeel van het Europees Hof.
De fabriek in Rozenburg van het private afvalverwerkingsbedrijf AVR,.
Voor Fries, Gronings of Drents bedrijfsafval moet je bij Omrin zijn. Op de website van het afvalbedrijf staat: „Omrin Bedrijfsafval is dé afvalpartner voor ruim 10.000 bedrijven in Noord-Nederland.”
Bouwbedrijven, agrarische bedrijven, horeca en bijvoorbeeld FrieslandCampina werken met Omrin. Tot zover niks opvallends, ware het niet dat Omrin geen commerciële afvalverwerker is, maar een publieke. Ooit opgericht onder de naam Afvalsturing Friesland, door Friese gemeenten die samen hun afval wilden opruimen.
De afvalmarkt is bijzonder, in die zin dat de markt half geprivatiseerd is en half publiek. Er zijn volledig private afvalbedrijven (AVR, Attero, EEW) en er zijn publieke zoals Omrin, vaak eigendom van tientallen gemeenten en waterschappen.
Publieke afvalverwerkers hebben andere rechten dan hun private collega’s. Gemeenten mogen de ‘publieken’ direct de opdracht gunnen om afval te verwerken, zonder aanbesteding. Zij krijgen zeggenschap als aandeelhouder in ruil. Zo verdwijnt het gemeentelijk afval als het ware van de markt.
Tegelijk dingen gemeentelijke afvalverwerkers óók volop mee op de markt voor bedrijfsafval. Dat leidt al jaren tot ergernis bij de private concurrentie. Die is tot een kookpunt gekomen nu het particuliere afvalbedrijf AVR in een twist met enkele gemeenten gelijk heeft gekregen van het Europese Hof van Justitie.
Afvalopdrachten rechtstreeks gunnen (in jargon: ínbesteden in plaats van áánbesteden) mag alléén als een publieke afvalverwerker minimaal 80 procent van zijn omzet behaalt met afvalopdrachten van aandeelhouders (lees: de lagere overheden). Zo laat een verwerker zien een zuivere overheidspartij te zijn. Die voorwaarde staat al sinds jaar en dag in de aanbestedingsrichtlijn, maar het Hof heeft nu verduidelijkt dat dit geldt voor de hele groep: moedermaatschappij én dochterbedrijven.
Verschillende gemeentelijke afvalverwerkers verwerkten in de praktijk meer commercieel afval dan de maximale 20 procent. Zeker bij dure afvalverbrandingsovens geldt: het wordt pas rendabel als de oven ‘vol’ is. Daarom is meedingen op de markt van bedrijfsafval aantrekkelijk.
Gemeentelijke verwerkers verschuilen zich daarbij achter individuele bv’s die zelf wel boven dat 80 procent-vereiste bleven, of juist achter de moedermaatschappij zonder de dochterbedrijven mee te tellen – als die moeder in haar eentje wel aan de voorwaarde voldoet.
Dat mag niet, vindt het Hof, anders zou „onrechtmatig voordeel” ontstaan voor gemeentelijke afvaldiensten. Zij kunnen immers de 80/20-voorwaarde omzeilen door „kunstmatig opsplitsen van activiteiten”.
Bedrijfsterrein AVR Rozenburg.
Een woordvoerder van AVR trekt de vergelijking met een gemeentelijke voetbalclub, „bedoeld om lekker te voetballen met andere gemeenteteams. De club krijgt geld van de gemeente, hoeft geen winst te maken, en beschikt over prachtige velden en kantines, allemaal betaald met publiek geld.” Wat als die goedbedeelde gemeentelijke voetbalclub tegen commerciële clubs gaat spelen, en ook nog steeds wínt? Dat leidt bij tegenstanders tot chagrijn.
De zaak waar het Hof nu over heeft geoordeeld, vindt zijn oorsprong in 2018. AVR verwerkt dan het vuilnis in de Zuid-Hollandse gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk. Die willen strengere voorwaarden stellen, zoals een garantie voor de hoeveelheid afvalplastic die AVR zal scheiden. Maar in een stroef gesprek bij de afvalwerker kunnen ze het niet eens worden over de voorwaarden.
De gemeenten besluiten de opdracht zonder aanbesteding te gunnen aan een tussenpartij, die de opdracht doorspeelt aan het Friese Omrin. Zo verdwijnt werk ter waarde van jaarlijks 1,8 miljoen euro van de markt. Pas op, waarschuwt AVR de gemeenten kort daarop in een brief, jullie overtreden de Aanbestedingswet. Tevergeefs: de gemeenten zetten de koerswijziging door.
In de rechtszaak die AVR vervolgens aanspant, betoogt Omrin dat alléén de omzet van z’n entiteit Afvalsturing Friesland moet worden getoetst op het 80/20-principe. AVR vindt juist dat de rechter ook de omzet van de dochterbedrijven moet meetellen, zoals die van de stortplaats van Afvalsturing Friesland waar veel bedrijfsafval wordt gestort.
In eerste instantie wordt Omrin in het gelijk gesteld. Maar als AVR hoger beroep aanspant, twijfelen de rechters over het 80/20-vraagstuk. Ze verwijzen de kwestie naar het Europees Hof, en dat vindt dat naar de hele onderneming moet worden gekeken. Na dat oordeel moet het gerechtshof in Den Haag zich nog formeel buigen over de rechtmatigheid van de Zuid-Hollandse afvalcontracten.
AVR is blij met de beslissing van het Europese Hof. „Het is heel fijn dat het Hof het zo duidelijk opschrijft, en niet met meel in de mond”, zegt commercieel directeur Jasper de Jong.
Het is ook goed nieuws voor andere private verwerkers, want het chagrijn leefde lang niet alleen bij AVR. „Wij hadden er als commerciële partij ook flink last van”, zegt Wilfred de Jager van het Groningse EEW. „Als een gemeente besloot tot inbesteden, konden wij niet meer meedoen. Andersom keken gemeentelijke verwerkers wel bij welke interessante bedrijven ze kunnen meeconcurreren om het afval.”
Waarom willen gemeenten inbesteden, en niet aanbesteden? Volgens De Jager vinden ze het „een fijn idee om invloed te kunnen uitoefenen op de koers van een afvalbedrijf”. Hun probleem: „Als een ander bedrijf innovatiever is en betere installaties bouwt, zit je als aandeelhouder aan het verkeerde bedrijf vast. Ik denk: laat het afval gewoon aan de markt over, en doe om de vijf of tien jaar gewoon een aanbesteding.”
Voor gemeentelijke afvalverwerkers is bedrijfsafval interessant omdat ze nét dat beetje extra volume kunnen opleveren. Voor afvalverbrandingsinstallaties is het belangrijk dat de ‘ovens gevuld’ zijn, zegt de Jager. „Je praat over heel grote industriële installaties die alleen rendabel zijn als je ze voor 80, 90 procent gevuld hebt. Met dat laatste deel verdien je pas je geld.”
Private afvalverwerkers klagen dat gemeentelijke verwerkers met extra scherpe prijzen op de markt komen, zegt De Jager. Dat herkent ook Robert Corijn van private afvalverwerker Attero. „We zien publieke afvalbedrijven meedoen in aanbestedingen met prijzen die lager liggen dan wat ze hun aandeelhouders vragen. Dat werkt zwaar marktverstorend.”
Ook Attero is blij met het Europese oordeel. „Al blijft het bijzonder dat private bedrijven helemaal naar het Europees Hof moeten om duidelijkheid te krijgen over wet- en regelgeving. Waarom heeft bijvoorbeeld de ACM [Autoriteit Consument & Markt] geen regie genomen om toe te zien op eerlijke marktwerking, zodat overheidsbedrijven niet buiten de lijntjes kleuren?”
Omrin wil niet op vragen reageren zolang de rechtbank in Den Haag niet definitief vonnis heeft gewezen. AVR voert een deels vergelijkbare rechtszaak tegen de publieke afvalverwerker Twence. Die ligt nu bij het Hof in Arnhem. Twence wil evenmin reageren. Ook de branchevereniging van gemeentelijke afvalverwerkers NVRD reageert niet inhoudelijk op de zaak.
Een publieke afvalverwerker die wel wil reageren, is AEB, in bezit van de gemeente Amsterdam. De topman kan zich prima vinden in het oordeel. „Je moet het voordeel dat je hebt vanuit de overheid niet kunnen misbruiken om een voorsprong te krijgen op commerciële partijen”, zegt Wim van Lieshout. „Ik kan niks bedenken wat daarop tegen is.”
Nu er geen misverstand meer kan bestaan over de aanbestedingsregels, is de vraag hoe het nu verder moet. Publieke verwerkers hebben de afgelopen jaren met inbesteden marktaandeel gewonnen. Gaan private afvalverwerkers meer contracten bevechten in de rechtszaal? Komt er nieuw beleid om de afvalmarkt te verdelen?
AVR dreigt op dit moment door inbesteding het afval van de gemeente Utrecht te verliezen aan de grote publieke verwerker HVC. AVR meent dat HVC niet aan het 80/20-vereiste voldoet, HVC bezweert dat wel te doen.
„Voor buitenstaanders blijft dat uiteindelijk gissen”, zegt Corijn, van Attero. „Mijn grote vraag is: wat gaat nu de Rijksoverheid doen? Moeten private bedrijven elke casus in een rechtszaak aanvechten? Of wordt vanuit het Rijk gezegd dat publieke afvalbedrijven zich gewoon aan het oordeel van het Europese Hof moeten houden? Dat zou een hoop kosten en gedoe besparen.”
Economieredacteuren nemen je mee in de discussies die zij op de redactie voeren over actuele ontwikkelingen
Source: NRC