Olivier Guersent | Topambtenaar mededinging EU Moet ‘Brussel’ soepeler omgaan met marktconcentatie en ‘Europese kampioenen’ stimuleren? „De bazen die roepen om minder EU-interventie zijn uit op meer winst, niet op een sterke economie.”
Olivier Guersent: „Een aantal Franse ambtenaren verweet me eens dat ik vergeten leek te zijn dat ik een Fransman was, door hoe ik namens de Commissie handelde. Dat beschouw ik als een compliment.”
Daar zitten ze, achter het weerkaatsende glas van een Brusselse kantoortoren: de marktmeesters van Europa. De monopoliebestrijders, de karteldetectives, de jagers op oneerlijke concurrentie – gewapend met veto’s en megaboetes en niet bang die in te zetten. Alles om de markt te beschermen.
Je zou het bijna vergeten, in een tijd waarin de Europese Commissie zich bezig is gaan houden met van alles en nog wat; herbewapening, vaccins, klimaatbelastingen. Maar nergens is de Commissie zo machtig als hier, zo goed in staat haar eigen beleid af te dwingen. Ook als Washington dwarsligt, of Berlijn of Parijs. Vaak is de EU: consensus zoeken, luisteren naar alle 27 landen, en met nog iets meer gespitste oren naar de grootste lidstaten. Niet hier: de wil van deze ambtenaren is wet.
Het waren de strijdkrachten van DG Comp, het Directoraat-Generaal voor Mededinging, die invallen deden bij frisdrankmaker Red Bull en bierbrouwers om te zien of die hun marktpositie misbruikten en consumenten op kosten joegen. Die Den Haag aanspraken toen het kabinet NS voortrok op het Nederlandse spoor. En die hoge boetes uitdelen, of het nu gaat om producenten van autoruiten die prijsafspraken maken of om Big Tech-bedrijven als Apple en Meta die hun digitale macht misbruiken. Vorige week kreeg Google nog 3 miljard euro boete vanwege zijn advertentie-activiteiten. DG Comp is het domein van Eurocommissarissen met, in eerdere jaren, namen als Neelie Kroes en Margarethe Vestager.
Maar sinds een tijdje lijkt de wind te draaien, ook aan het tochtige Madouplein langs de stadssnelweg. De dominantie van Amerikaanse bedrijven, de sputterende productiviteitsgroei in Europa en de Chinese staatsgeleide economische motor zetten druk op het concurrentiebeleid. Bedrijven roepen om meer staatssteun en minder inmenging bij overnameplannen.
Met die laatste wens kregen ze bijval van de Italiaanse oud-premier en voormalige bankenbaas Mario Draghi, die deze week precies een jaar geleden zijn veelgelezen rapport over de kwakkelende Europese economie uitbracht.
Als Europese bedrijven willen concurreren op de mondiale markt, zeggen critici, zitten die mededingingsregels maar in de weg. De EU heeft volgens hen in dit tijdperk juist sterke ‘Europese kampioenen’ nodig. Bedrijven die zo groot worden in Europa dat ze dankzij schaalvoordelen ook volop kunnen meedoen op het wereldtoneel.
De top van de Europese Commissie lijkt alvast bereid een stapje terug te doen. De opvolger van Kroes en Vestager in de nieuwe Commissie, Teresa Ribera, is in de eerste plaats de Eurocommissaris voor klimaat, niet voor mededinging. Over het concurrentiebeleid zei ze kort na haar aantreden vorig jaar dat het mag „evolueren”.
Europese kampioenen? Olivier Guersent hoort het met een kritisch oor aan. Als hoogste ambtenaar voor concurrentiebeleid waarschuwt de Fransman: breek de rol van de EU als marktmeester niet zomaar af. Die rol is er niet voor niets.
Topambtenaren in Brussel geven, net als in Nederland, normaliter geen interviews. Maar Guersent gaat met pensioen na een dertigjarige carrière binnen de Commissie, en dus maakt hij een uitzondering. Het is een van de laatste dagen op zijn kantoor, voordat hij – met zijn Nederlandse vrouw – terugkeert naar zijn huis in de Franse Corrèze.
„Niet als ik onder mijn collega’s in Parijs ben! Een aantal Franse ambtenaren verweet me eens dat ik vergeten leek te zijn dat ik een Fransman was, door hoe ik namens de Commissie handelde. Dat beschouw ik overigens als een compliment. Ik heb hier als EU-ambtenaar nooit gezeten om Frankrijk te vertegenwoordigen.”
„Op het Franse politieke spectrum is bijna geen liberaal te vinden. Niet in de Nederlandse zin van het woord. Al vanaf koning Lodewijk de Veertiende kent Frankrijk een min of meer geleide economie met een grote rol voor de staat. Echte liberalen zijn in die geschiedenis een zeldzaamheid. Iemand die vindt dat concurrentie een groot goed is, dat essentieel is voor een goed presterende en competitieve economie, die past daar niet zo makkelijk tussen. En laat dat nou net mijn visie zijn. Dus ja, dat maakt me voor Fransen een vreemde eend in de bijt.”
Het marktliberalisme dat Guersent steunt, rust op de gedachte dat je de markt streng moet bewaken om hem optimaal te laten functioneren. Een bedrijf dat door fusies en overnames te groot wordt of door staatssteun overeind wordt gehouden, kan lui worden, stoppen met innoveren en te hoge prijzen hanteren. Vooral grote landen, met grote bedrijven en diepe zakken, profiteren als daar geen toezicht op is.
Berucht is de blokkade die de Commissie in 2019 opwierp tegen een fusie van Siemens en Alstom, Europa’s grootste treinbouwers. Zo’n gigabedrijf zou de concurrentie verstoren, stelde de Commissie, tot woede van de Duitse en Franse regering. Guersent, die een jaar later aantrad, noemt het besluit
„uitstekend”. Ook Nederland behoort traditioneel tot de voorstanders van zo’n strenge marktmeester.
„Ik merk het, zeker in een land als Duitsland, soms zelfs in Nederland. Laten we wel opletten wíe precies wat zegt. Ik denk dat degenen die het hardst roepen dat wij minder moeten interveniëren bij fusies en overnames de bazen van grote bedrijven zijn, die helemaal niet uit zijn op een sterke economie, maar enkel op meer macht voor hun eigen bv en meer winst. Zij proberen het debat te kapen.”
„Ik denk dat Draghi’s woorden soms behoorlijk verdraaid worden. Zijn adviezen gaan over veel meer dan het concurrentiebeleid, en ook in dat hoofdstuk zegt hij veel waar ik me in kan vinden. Over staatssteun is hij zeer kritisch, met uitzonderingen voor innovatie en klimaat. En met die uitzonderingen ben ik het eens.
„In innovatie lopen we zo ver achter dat we publieke investeringen nodig hebben om de boel op gang te krijgen. Bij klimaat willen we als Europa duurzame investeringen zien die zich niet automatisch terugverdienen. Een voorbeeld: als we de staalindustrie CO2-vrij staal kunnen laten maken, zal dat staal het op de internationale markt afleggen tegen goedkoper Chinees staal dat op de oude wijze is geproduceerd. In zo’n geval is steun onvermijdelijk, anders zal een bedrijf de investering niet doen.
„Tegelijkertijd zegt Draghi, en ik met hem: laten we héél kritisch bekijken hoe we staatssteun inzetten. Door de coronacrisis en de energiecrisis en daarvoor nog door de financiële crisis zijn we laks geworden. Stop met het beschermen van industrie uit het verleden, want die reddingspogingen nemen de zuurstof weg voor de industrie van de toekomst. Al die oude sectoren die je nu redt, zullen het uiteindelijk toch wel begeven. Dan gaan de bedrijven alsnog dicht, alleen zal het tegen die tijd duurder en pijnlijker zijn en ben je geld en tijd kwijt die je had kunnen steken in nieuwe industrie.”
„Er zijn een paar markten waar inderdaad geldt: size matters. Dat zijn sectoren met hoge opstartkosten en zeer lange productie- en verkoopcycli. Als je niet groot bent, kun je in zulke sectoren niet de vereiste grote investeringen doen. Ook daar heeft Draghi gelijk in. Alleen: hoe zorg je dat die investeringen dan ook gedaan worden? Want anders geef je een bedrijf vrij baan om zijn macht op de markt aan te wenden, prijzen te verhogen en hogere winsten te boeken, zonder dat we ervan profiteren.”
„Maar gebeurt dat ook? Ga je als bedrijf wél die investeringen doen als je eenmaal groot en machtig bent geworden en hogere prijzen kunt vragen? Of kies je voor extra winst, zodat je meer dividend kunt uitkeren aan aandeelhouders en hogere bonussen kunt uitdelen aan je ceo en de happy few aan de top?
„We hebben vorig jaar in een rapport vastgesteld dat de marktconcentratie [de mate waarin de macht in een sector bij een klein aantal bedrijven geconcentreerd is] wereldwijd toeneemt. De trend is in de VS iets sterker dan gemiddeld en in de EU iets minder, maar overal geldt: hoe sterker de marktconcentratie, hoe hoger de winsten. Dus ik zie geen bewijs dat een groter bedrijf meer gaat investeren. Eerder het tegendeel.”
„Laten we de cijfers erbij nemen. Vanaf het begin van Europees toezicht in 1990 zijn 10.000 fusies en overnames doorgelicht. Daarvan zijn er minder dan veertig door de EU geblokkeerd. Moeilijk om vol te houden dat de EU het probleem is, niet?
„Maar het wordt nog interessanter. Bij een groot aantal van die fusies ging het om bedrijven van buiten Europa die een Europees bedrijf wilden overnemen, dus daarvan kun je helemaal niet zeggen dat we Europese kampioenen onmogelijk hebben gemaakt. In andere gevallen was het probleem niet dat een bedrijf EU-breed te machtig werd, maar regionaal, binnen de EU. Welgeteld houden we dan zeven van de tienduizend fusies over.”
„Weet u wat de eerste van de zeven fusies was die we blokkeerden? Dat was het plan van het Franse Aérospatiale om de Canadese vliegtuigbouwer De Havilland over te nemen. De Commissie ging ervoor liggen, de Fransen waren woedend. Maar Aérospatiale besloot vervolgens vanwege die geblokkeerde overname de focus te verleggen en meer te investeren in een Europees project, genaamd Airbus. Geen verkeerde uitkomst, als we het hebben over Europese kampioenen.”
„China is een geval apart; het is bij een Chinees bedrijf meestal lastig om te weten of het een staatsbedrijf is of niet. Maar de grote Amerikaanse techbedrijven zijn niet groot geworden dankzij soepelere concurrentieregels. Als ze al overnames deden, hadden wij die waarschijnlijk ook toegestaan. Ze zijn groot geworden door te innoveren en hun product goed aan de man te brengen.
„Ik zou mogen willen dat ik streng kon zijn tegen het Europese equivalent van Google, maar zo’n bedrijf bestaat niet. Niet vanwege ons mededingingsbeleid. Nee, omdat we niet genoeg programmeurs hebben. Omdat we geen échte interne markt hebben. Omdat het Europese kapitaal niet in één kapitaalmarkt is gebundeld, zodat bedrijven eenvoudig het durfkapitaal kunnen vinden om te groeien. Het geld is versplinterd over 27 losse kapitaalmarkten. Dus als ik hoor dat het aan de concurrentieregels ligt, denk ik: dat komt vooral van opportunisten die uit financieel eigenbelang redeneren.”
„In de politiek gaat de pendule altijd van het ene naar het andere uiterste. Toen ik in de jaren negentig in Brussel begon, hoorde je dezelfde geluiden als nu: we hebben veel meer industriepolitiek nodig en veel minder mededingingsbeleid. Daarna was het 20, 25 jaar: nee, nee, nee, mededinging is alles wat we nodig hebben, verder niets. Alles draaide om markten openstellen en vrijhandelsakkoorden sluiten, de rest zou zichzelf oplossen. Dat laatste verhaal klinkt verleidelijk simpel, maar het was al net zo fout.”
„Je hele economische beleid baseren op mededingingsbeleid is niet genoeg. Want waar draait mededinging in de kern om? Mededinging is de macht om nee te zeggen. Ik kan vanuit Brussel nee zeggen tegen een fusie tussen bedrijven, tegen machtsmisbruik door een monopolist, tegen een kartel of tegen illegale staatssteun.
„Je kunt veel, heel veel bereiken door op belangrijke momenten nee te zeggen – maar niet alles. Als je iets wil opbouwen, heb je ook een positieve agenda nodig. En dus kan het nooit radicaal het een óf het ander zijn: je hebt gezond concurrentiebeleid én een zekere mate van industriepolitiek nodig. Uiteindelijk hebben ze immers hetzelfde einddoel: de economie optimaliseren. Aan de ene kant door gericht te stimuleren, anderzijds door de markt te faciliteren en die zo goed mogelijk zijn werk te laten doen.”
„Wat ik hoop, is dat we breken met die extremen. Het is onzin om te stellen dat we helemaal geen industriebeleid nodig hebben, en het is al net zo stompzinnig om te denken dat verwateren van concurrentiebeleid de perfecte oplossing is.”
Economieredacteuren nemen je mee in de discussies die zij op de redactie voeren over actuele ontwikkelingen
Source: NRC