Frontex, het agentschap voor de bescherming van de Europese buitengrenzen, wordt net zo groot als de hele Europese Commissie. Onder leiding van Hans Leijtens groeide het vertrouwen in de organisatie. ‘Niemand die naar Europa wil komen, denkt: laat ik eerst eens zien wat in de conventie van Genève staat.’
is EU-correspondent van de Volkskrant. Hij woont en werkt in Brussel.
Het hek bij Polowce-Pieszczatka, tot juni 2023 een gewone grensovergang op de rijksweg 66 tussen Polen en Belarus, oogt ondoordringbaar. Vijf meter hoge massief stalen spijlen, horizontaal versterkt met puntige metalen strips, erbovenop een halve meter prikkeldraad met mesjes en eromheen een bufferzone voor militairen en grenswachters, moeten migranten tegenhouden.
Opvallend is de kleine deur in het gepantserde hekwerk, een soort kattenluik. Voor migranten die na hun aanhouding per se niet in Polen willen blijven, vertelt een militair. Duitsland is het doel, of Nederland, dus alsjeblieft geen registratie ter plekke waarmee Polen de eindbestemming zou worden. De pechvogels keren via het luik terug naar Belarus om, soms met hulp van de Belarussische autoriteiten, een volgende poging te wagen de grens illegaal over te steken. ‘Sommigen kwam ik twee, drie keer tegen’, zegt de militair.
Het ‘oostelijke schild’ heet dit nieuwe, 800 kilometer lange IJzeren Gordijn dat Polen langs de grens met Rusland en Belarus bouwt. Kosten: 2 miljard euro. Finland doet hetzelfde, Hongarije deed het al eerder. Ooit omstreden, die hekken, maar het aantal irreguliere migranten via de Westelijke Balkanroute daalt wel. Bij Polowce-Pieszczatka heerst al maanden een serene rust. Het sobere aanmeldcentrum net achter het metalen bolwerk is leeg.
In het Frontex-hoofdkwartier in Warschau, 200 kilometer van de grensovergang met Belarus, neemt directeur Hans Leijtens voorzichtig het woord ‘voortschrijdend inzicht’ in de mond. ‘Je komt er op een gegeven moment achter dat een hek effectief is, mits onderdeel van een hele keten van grensbewaking. Een hek als zodanig stopt geen migratie. Mensen vinden altijd manieren om er overheen, onderdoor of omheen te komen. Maar een goed hek zorgt ervoor dat een irreguliere grensoverschrijding meer is dan een gewone boswandeling. Het geeft tijd om te reageren. Dan moet je wel een systeem hebben dat meldt wanneer iemand probeert dat hek te omzeilen – camera’s, drones – en mensen om de migrant daadwerkelijk aan te houden. Zodat ze kunnen worden teruggestuurd of gecontroleerd toegelaten.’
In de Middellandse Zee hangen geen hekken, maar ook daar daalden de instroomcijfers vorig jaar spectaculair: bijna 60 procent minder migranten, vanwege de afspraken met de Tunesische en Libische autoriteiten. Deals met dubieuze machthebbers, het Europees Parlement moest er eerder niets van hebben. ‘We zijn ook hier te lang te terughoudend geweest’, vindt Leijtens. ‘Je moet gewoon afspraken maken met die landen. Ik ben geen idealist, maar een realist. Op het moment dat mensen zich aan je grens melden, ben je te laat. Het misbruik dat mensensmokkelaars maken van de wens om te migreren, moeten we uitbannen. Dat lukt met afspraken met landen van vertrek. Smokkelaars zijn niet de oorzaak van migratie, maar ze zijn wel een heel vilein en giftig deel van het proces.’
De voormalige Nederlandse topambtenaar (marechaussee, Defensie, Financiën) leidt sinds maart 2023 Frontex, het Europese agentschap dat EU-landen helpt bij de bescherming van de Europese buitengrenzen. Bij zijn aankomst op het Frontex-hoofdkantoor trof Leijtens een ‘totaal vergiftigde cultuur’ aan. ‘De hele club zat in een kramp.’
Zijn voorganger, de Fransman Fabrice Leggeri, was opgestapt na beschuldigingen van vriendjespolitiek, despotisme en de mogelijke betrokkenheid van Frontex bij pushbacks, het illegaal terugduwen van migranten bij de grens zodat ze geen asiel kunnen aanvragen. ‘Leggeri wilde dat geheimhouden, tja, dan beland je op een slippery slope en is het niet meer te houden.’
Twee jaar later is die sfeer totaal omgeslagen. Eind januari waren er – letterlijk – louter schouderklopjes voor Leijtens tijdens een overleg in Warschau van de Europese ministers van Asiel. Met townhallmeetings voor het voltallige personeel – ‘De eerste keer waren er bijna tweeduizend mensen aanwezig’ – en volledige openheid over zijn activiteiten bracht Leijtens rust en vertrouwen.
Het herstelde vertrouwen weerspiegelt zich in het extra personeel dat Frontex krijgt: van 2.500 mensen nu naar tienduizend in 2027 om daarna door te groeien naar dertigduizend. Jullie zijn dan met stip het grootste EU-agentschap.
‘Ja, net zo groot als de hele Europese Commissie in Brussel. Maar dat vind ik niet zo spannend. Er is trouwens nog geen datum voor die dertigduizend vastgesteld.’
Wat gaan die dertigduizend mensen doen?
‘Dan kom je op de vraag: hoe moet Frontex er uiteindelijk uitzien? Wel, we zijn er niet voor de koffie en de gevulde koeken, we doen mee om het verschil te maken. Frontex staat voor een grote transitie: van een aardige, praktische leverancier van mensen en middelen nu naar een volwaardige partner van de nationale grensautoriteiten. En dat is niet makkelijk. Lidstaten zijn gewend geraakt aan de hulp die wij leveren. Ze werven minder mensen aan, want Frontex vult de gaten wel. Dat wil ik niet, dus vraag ik nu niet alleen ‘wat’ een land wil, maar ook ‘waarvoor’. Je wordt anders gewoon bij de neus genomen. Ik merkte een piek bij hulpverzoeken in de zomer, omdat de nationale korpsen hun mensen graag op vakantie laten gaan. Dat snap ik, maar Frontex is geen uitzendbureau voor vakantiewerk. Sommige landen vinden dat heel vervelend.’
De EU-landen willen vooral dat Frontex zich bezighoudt met de terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers. De Europese Commissie komt in maart met nieuwe regels hiervoor.
‘Terugkeer is de komende jaren misschien wel de belangrijkste migratiekwestie. Niet alleen politiek, maar ook logistiek. Reken maar mee: elk jaar vragen ongeveer 1 miljoen mensen asiel aan in de EU. Ongeveer 60 procent van die aanvragen wordt afgewezen, dus zeshonderdduizend mensen moeten terug. 20 procent vertrekt daadwerkelijk, 80 procent niet. Dat gaat om bijna een half miljoen mensen. Per jaar! En dit is alleen de groep die een rechterlijk bevel heeft om te vertrekken. Over de dark numbers – migranten die zich nooit registreren of ‘verdwijnen’ – heb ik het niet eens. De nieuwe terugkeerregels bepalen of we hier massa en volume kunnen maken. Medewerking van de landen van herkomst is cruciaal. Om daarop druk uit te oefenen, moeten de EU-landen veel meer als blok opereren. De geloofwaardigheid van het migratiebeleid staat op het spel.’
De EU dreigt al jaren met het korten op ontwikkelingshulp, visa en handel om herkomstlanden te dwingen hun mensen terug te nemen. Maar de lidstaten bijten nooit door.
‘De EU is hier te flegmatiek. We moeten strakker op de bal spelen. Niet een zacht tikkie geven en dan maar zien waar het balletje heen rolt. Dat werkt niet. Het moet ook sneller. Frontex is bezig een samenwerkingsovereenkomst met Mauritanië op te stellen. Dat kost twee jaar! Dat kan niet. Ik snap dat juridische en politieke waarborgen noodzakelijk zijn, maar dit ondergraaft onze slagkracht. Als Colombia zijn mensen niet terugneemt, roept president Trump: importheffingen! Een dag later werkt Colombia mee. De Europese burgers zien dit, dat zet druk op ons werk.’
Nogal wat herkomstlanden zijn onveilig.
‘Zorgen daarover zijn terecht, maar vluchtelingenorganisaties als UNHCR en IOM werken in alle landen die ik kan opnoemen. We zijn het aan de Europese burgers verplicht ons werk te doen.’
Het gaat beter met Frontex, maar de kritiek is niet verdwenen. In het verslag van jullie mensenrechtenofficieren staat dat er nog steeds pushbacks zijn.
‘Niet door Frontex! Dat wordt steeds opnieuw gesuggereerd, zo makkelijk. Ik mag niet zeggen dat dit oneerlijk is, maar dat is het wel. Oneerlijk tegenover mijn mensen die aan de grenzen dag in, dag uit goed werk leveren.’
Ik zei ook niet door Frontex, laat me de kritiekpunten afmaken: pushbacks waarbij Frontex-materieel is ingezet; Frontex-mensen die worden weggestuurd zodat nationale grenswachten migranten kunnen mishandelen; meldingen van Frontex-vliegtuigen over migrantenbootjes in nood die worden genegeerd. Serieuze kritiek, mensen gaan dood.
‘Er worden ook mensen gered. Luister, Frontex is geen mensenrechtenorganisatie. Wat wij doen, mensen tegenhouden, is per definitie een inbreuk op rechten. Maar dat hoort wel bij ons werk. Iedere Frontex-medewerker moet zich ervan bewust zijn dat mensenrechten een onlosmakelijk deel van het werk vormen. We hebben onafhankelijke mensenrechtenmonitoren in dienst. Van alle grensagentschappen ter wereld heeft Frontex by far de meeste toezichthouders. Ons werk wordt echt onder de loep gehouden.’
Hoeveel van die monitoren heeft Frontex voor alle landen waar het actief is?
‘Nu ongeveer 45 en dat aantal groeit mee met de omvang van Frontex. Ze zien toe op ons werk, niet dat van de nationale grenswachten van de lidstaten. Maar in de samenwerking zien onze mensen soms wel wat daar fout gaat. Dat melden ze en dan kom je bij een moeilijke afweging: wat is nog een geloofwaardige samenwerking voor Frontex? Met een paar landen ben ik bezig stap voor stap de geconstateerde misstanden aan de kaak te stellen.’
Ik neem aan dat het Bulgarije en Griekenland zijn?
‘Dat zou zomaar kunnen.’
Dat zijn de voornaamste landen die ik tegenkom in de verslagen van de monitoren.
‘Dan kun je dat daaruit opmaken. Dat wij naar plekken worden gestuurd waar het minder spannend is, is voor mij volkomen onacceptabel. Als Frontex meedoet, is het aan de voordeur, niet aan de achterdeur. Dat stel ik zeer indringend aan de orde met de betrokken landen. Met Griekenland en Bulgarije hebben we verbeterplannen opgesteld. Dat is mijn manier om die landen duidelijk te maken: zo kan het niet langer.’
Frontex schortte de samenwerking met Hongarije op nadat het Hof van Justitie had geoordeeld dat Boedapest alle Europese migratieregels aan zijn laars lapt. Waarom doet u niet hetzelfde met Bulgarije en Griekenland? Zij gebruiken de samenwerking met Frontex om hun illegale praktijken te legitimeren.
‘Dat ben ik totaal niet met je eens. Wij zijn geen handpopje van de lidstaten. Ik ga het niet in de krant schrijven, maar we hebben Griekenland en Bulgarije deadlines opgelegd om de misstanden te stoppen. De inzet van mede door Frontex gefinancierde vaartuigen bij pushbacks kan niet. Daar neem ik geen verantwoordelijkheid voor.’
Maar het gebeurt. Dus nogmaals: waarom schort u de samenwerking met Athene en Sofia niet op?
‘Beide landen werken aan verbetering.’
U zegt: ik heb deadlines gesteld voor verbetering. En als ze die niet halen?
‘Dan zullen we maatregelen nemen.’
Dan houdt de samenwerking op?
‘Dat is een van de mogelijkheden.’
Wanneer zijn die deadlines?
‘Dat zul je vanzelf merken.’
De misstanden bij Griekenland en Bulgarije tonen een dieper probleem: Frontex is niet de baas bij de grensbewaking, dat is altijd het EU-land in kwestie. Moet Frontex niet de leiding krijgen?
‘Oef, dat vind ik een lastige vraag, nog los van de politieke realiteit dat er onder de EU-landen geen enkele bereidheid is om de grensbewaking aan ons over te dragen. De vraag is: als wij de baas zouden zijn, levert dat dan een beter operationeel effect op? Dat betwijfel ik. Ik zie andere mogelijkheden om onze effectiviteit te vergroten. Nu worden individuele Frontex-mensen bij de nationale grenswachten ondergebracht. Dan heb je dus één man in een nationaal team, daarmee maak je niet direct het verschil. Ik ben er een groot voorstander van dat Frontex een complete eenheid aanlevert van twintig mensen, die een deel van de grens voor haar rekening neemt. Nog steeds onder commando van het land zelf, maar wel met een duidelijke verantwoordelijkheid. Ik zie bij een paar landen animo voor deze aanpak, maar bij de meeste veel huiver. Grensbewaking ligt politiek razend gevoelig.’
Het verbaast me dat u geen ruimer mandaat wilt. Meestal willen agentschappen meer macht.
‘Ik wil meer impact, meer macht hoef ik niet. Ook hier ben ik te veel realist en te weinig idealist.’
De Europese asielministers spraken onlangs over ‘innovatieve oplossingen’ voor migratie. Nederland en Polen bepleiten een herziening van het vluchtelingenverdrag van Genève uit 1951: dat zou minder ruimhartig moeten zijn. Zou dat uw werk helpen?
‘Nee. Iemand die irregulier naar Europa wil komen, denkt echt niet: laat ik eerst eens kijken wat in die conventie van Genève staat. Sorry hoor, maar die trekt zijn plan, betaalt een mensensmokkelaar of kiest zelf zijn pad. Dus zo’n wijziging vermindert het aantal migranten niet. Dan zijn er mensen die zeggen dat van zo’n aanpassing van het vluchtelingenverdrag een afschrikkende werking uitgaat. Nou, ik vind dat nogal een gewaagde aanname bij zo’n complex vraagstuk. De motivatie om weg te gaan verandert niet. En het aantal mogelijkheden om het te doen evenmin.’
Het politieke debat over migratie is totaal veranderd. Het taboe op grenshekken is verdwenen. Het Europese migratiepact uit 2024, dat pas in 2026 ingaat, wordt nu al overschaduwd door de roep om een nog strikter beleid. Helpt dit Frontex?
‘Het is verleidelijk om je te laten leiden door de politieke windrichting. Maar ik doe mijn werk, en dat klinkt misschien wat obligaat, in voor- én tegenwind. Frontex moet gewoon leveren. Natuurlijk vind ik het fijn dat we meer steun krijgen, al ben ik volkomen agnostisch over waar die steun vandaan komt. Niet zo lang geleden was Frontex de gebeten hond voor de linkse partijen in het Europees Parlement, nu zien links en rechts ons als een betrouwbare partner. Dat helpt ons bij het volharden in onze missie. De kleur van het politieke licht is geen baken voor ons.’
Is migratie überhaupt te managen?
‘Als je daarmee volledige controle over de aantallen bedoelt: nee. Maar ik vind dat we het aan de Europese burgers verplicht zijn het beste resultaat te boeken. Migratie is geen recht. Je hebt geen recht om te migreren, je hebt recht op bescherming. Maar ook dat is geen absoluut recht, het is gekoppeld aan eisen waar de mensen vandaan komen. Ik vind ook dat we moeten kijken naar wat de samenleving aankan. Simpelweg zeggen: laat iedereen maar komen, want het is toch niet controleerbaar, is voor mij geen optie. We kunnen het managen, anders zat ik hier niet. Wat de grenswachten doen, wat Frontex doet, heeft effect op hoe we migratie in Europa een plek geven. Hoe we de lasten en de lusten verdelen.’
Uw voorganger Leggeri is nu Europarlementariër voor Rassemblement National, de partij van Marine Le Pen. Heeft u politieke ambities?
‘Ab-so-luut niet.’
Geselecteerd door de redactie
Source: Volkskrant