Kinderen die zorg nodig hebben, vallen sinds tien jaar onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Sindsdien zijn de kosten verdubbeld. Donderdag oordeelt een commissie of het Rijk wel of niet moet bijspringen. Waarom lukt het gemeenten niet de uitgaven te beteugelen?
Omdat een middelbare school in Zaandam een nieuw gebouw krijgt, meende de gemeente een uitgelezen kans te zien. Er kon mooi een sporthal tegenaan gezet worden. ‘We willen allemaal dat kinderen meer gaan bewegen’, zegt wethouder Natasja Groothuismink, verantwoordelijk voor jeugdbeleid.
Die nieuwe sporthal komt er niet. Vanwege de financiële onzekerheid van de gemeente, onder meer door de kosten van de jeugdzorg; die post heeft het afgelopen jaar weer een gat in de begroting geslagen, van 5 miljoen euro. ‘Het geldgebrek raakt voorzieningen die juist het welzijn van jongeren bevorderen’, merkt Groothuismink fijntjes op.
Tien jaar geleden werden gemeenten verantwoordelijk voor de zorg voor kinderen met problemen. Het idee was dat deze zorg beter en goedkoper zou worden als gemeenten die ‘dichtbij’ zouden organiseren.
Maar voor een jubileumfeestje is weinig aanleiding. Jeugdzorg is voor veel gemeenten een financieel hoofdpijndossier. De kostenstijging is duizelingwekkend: van 3,5 miljard euro in 2015 naar 8,1 miljard vorig jaar. Kreeg destijds nog een op de elf jongeren jeugdzorg, inmiddels is dat een op de zeven.
De waaier is breed, variërend van lichte opvoedhulp en dyslexiezorg, jeugd-ggz met psychologen voor kinderen met angst- of depressieklachten, tot verblijf in gesloten instellingen.
De almaar stijgende kosten leiden ook al tien jaar tot gesteggel. Gemeenten willen er geld bij, terwijl het Rijk vindt dat gemeenten de kosten moeten drukken. Bijvoorbeeld door vaker ‘nee’ te zeggen. Staatssecretaris Vincent Karremans (VVD) vindt dat ‘ouders en kinderen moeten leren accepteren dat bepaalde problemen bij het leven horen’, schreef hij recent aan de Tweede Kamer. Hij wil dat het aantal kinderen in de jeugdzorg in 2028 is teruggebracht tot één op de tien.
Ondertussen zien gemeenten de kosten alleen maar verder uit de pas lopen met wat ze ervoor krijgen van het Rijk. Vorig jaar bedroeg het gezamenlijke tekort 828 miljoen euro. Als de stijgende lijn doorzet, is er in 2028 een gat van 3 miljard.
Donderdagochtend presenteert de deskundigencommissie onder leiding van oud-minister Tamara van Ark haar rapport over de kosten van de jeugdzorg: of het Rijk de gemeenten daarvoor voldoende geld geeft.
Donderdagmiddag verschijnt het onderzoek van de Inspectie Jeugd (IGJ) naar de fouten die de jeugdbescherming en de pleegzorgorganisatie hebben gemaakt in de zaak van het 10-jarige meisje dat zwaar is mishandeld door haar Vlaardingse pleegouders.
Met spanning kijken gemeenten daarom uit naar het zwaarwegende oordeel dat een deskundigencomité, onder leiding van oud-zorgminister Tamara van Ark, donderdag velt over de kwestie. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) dreigt al naar de rechter te stappen als het kabinet niet bijspringt.
Waarom slagen gemeenten er maar niet in de jeugdzorgkosten te beteugelen? En waar gaat al dat geld heen? Voor een antwoord zoomen we in op de jeugdzorgbegroting van Zaanstad, een gemiddelde gemeente met ruim 160 duizend inwoners. Daaruit zijn knelpunten te destilleren die overal in het land spelen.
Want ook in Zaanstad stijgen de uitgaven aan jeugdzorg al jaren. 2.723 jongeren kregen er vorig jaar een doorverwijzing naar specialistische jeugdzorg, 10 procent meer dan een jaar eerder. Dit kostte de gemeente ruim 72 miljoen euro: bijna 20 procent meer dan in 2023 en ruim een verdubbeling ten opzichte van tien jaar geleden. De zorg per kind wordt gemiddeld gezien bovendien ‘zwaarder’ – en duurder.
Dat was nu net niet de bedoeling van de hervorming. Jongeren die zich somber of gestrest voelen, zouden niet meteen professionele hulp van een psycholoog moeten inroepen, zegt staatssecretaris Karremans.
Maar juist het aantal kinderen dat gebruikmaakt van relatief lichte specialistische hulp, bijvoorbeeld een psycholoog, steeg het afgelopen jaar met maar liefst 27 procent, tot zo’n 1.097 kinderen. De gemeente wijt dit aan een toename van angstklachten, eenzaamheid en depressies bij jongeren, alsook aan de toenemende prestatiedruk en de naweeën van de coronapandemie.
Sommige jongeren kunnen inderdaad geholpen zijn met gesprekken met een mentor of een coach van een sportclub of buurthuis, denkt de Zaanse wethouder Groothuismink. Als voorbeeld noemt zij de door vrijwilligers gerunde Next Level Chill Academy in Wormerveer, waar jongeren terechtkunnen.
Maar zulke sociale structuren zijn niet meer vanzelfsprekend, zegt de politica, van huis uit pedagoog. Ze werkte ooit als kinderwerker in een buurthuis en een opvoedwinkel – die functie is daar inmiddels wegbezuinigd.
‘Dan hoor ik weer zeggen: vroeger zaten er nauwelijks kinderen in de jeugdzorg. Maar vroeger konden kinderen fatsoenlijk buiten spelen. Vroeger was er een buurthuis dat open was. Vroeger was er een vaste juf en een voltijds conciërge.’
Ook de wooncrisis draagt volgens de wethouder bij aan het toenemende beroep op jeugdzorg. Daardoor blijven ouders in scheiding noodgedwongen langer bij elkaar wonen, wat kan leiden tot meer huiselijk geweld. Ook huisvest de gemeente veel arbeidsmigranten uit onder meer Roemenië en Bulgarije, van wie relatief veel kinderen kampen met een ontwikkelingsachterstand.
Anders dan de staatssecretaris gelooft Groothuismink dan ook niet dat veel kinderen ten onrechte jeugdzorg krijgen. ‘We moeten goed voor onze jeugd zorgen’, vindt ze.
Maar wat ‘goed zorgen’ omvat, is helemaal niet duidelijk. Volgens de Jeugdwet zijn gemeenten verplicht ‘passende zorg’ te bieden. Al jaren klinkt de roep dit vage concept te concretiseren, of eigenlijk: in te perken.
Gemeenten wachten op de eerder aangekondigde wetsaanpassing die alleen nog kinderen met ‘zwaardere’ problemen recht moet geven op jeugdzorg. De wetsaanpassing wordt, zo verwacht het ministerie, pas volgend jaar naar de Tweede Kamer gestuurd. Tot die tijd is het volgens Zaanstad ‘dweilen met de kraan open’.
De kern van het probleem is dat jeugdzorg een openeinderegeling is, zegt Marco Pot van BDO. Dat accountantskantoor licht al zeven jaar de financiële staat van gemeenten door en wijst keer op keer op de jeugdzorgkosten. ‘Gemeenten moeten haast een blanco cheque schrijven. Hun invloed op instroom- en kostenbeheersing is heel beperkt.’
Toch is het niet zo dat gemeenten alleen maar machteloos kunnen toekijken. Ze kunnen, vindt Pot, bijvoorbeeld strikter zijn met het afsluiten van contracten met jeugdzorgaanbieders.
‘Stel ook de lastige vragen: hoe verloopt de intakeprocedure, is altijd wel het zwaarste zorgpakket nodig?’ Maar zo’n zakelijke benadering vergt capaciteiten die wethouders volgens hem niet altijd hebben. ‘Zij willen jongeren uiteindelijk helpen.’
De jeugdzorgregio Zaanstreek-Waterland kocht jeugdzorg in via de een zogeheten ‘Open House’-methode. Dat betekent dat elke aanbieder die aan de gestelde voorwaarden voldoet, zorg mag aanbieden.
Zo zijn maar liefst 140 jeugdzorgaanbieders gecontracteerd, voor grotendeels lichtere vormen van jeugdzorg. Het idee was dat aanbieders zouden innoveren en concurreren op prijs. Maar dat is wensdenken geweest, erkent de wethouder.
De constructie trekt bovendien ook jeugdzorgaanbieders aan die veel winst maken met ondermaatse zorg. Ook Zaanstad ontdekte enkele zogenoemde zorgcowboys, die bijvoorbeeld kwetsbare jongeren op locaties voor beschermd wonen aan hun lot overlieten. ‘We hebben de controle verbeterd’, bezweert Groothuismink. ‘En we willen het aantal zorgaanbieders inperken.’
Net als de meeste gemeenten zoekt Zaanstad naarstig naar manieren om meer greep te krijgen op het aantal kinderen dat wordt doorverwezen naar specialistische jeugdhulp. Niet alleen de gemeentelijke wijkteams kunnen kinderen doorsturen naar zulke (vaak dure) hulp, waarvan de rekening naar de gemeente gaat.
Ook de huisartsen kunnen dat. En scholen kunnen bureaus inschakelen die een indicatie voor dyslexie afgeven. Het stelsel is, zo zien ze in Zaanstad, ‘zo lek als een mandje’.
Groothuismink vertelt hoe haar team het afgelopen jaar alle huisartsen in de gemeente is langsgegaan om ze te overtuigen van het nut van praktijkondersteuners. Die kunnen met kinderen praten die zich bij de huisarts melden met een probleem, in plaats van dat deze kinderen worden doorverwezen naar een psycholoog.
De helft van de Zaanse huisartsen heeft nu een praktijkondersteuner. Maar of dat de jeugdzorgkosten omlaag gaat brengen is nog onzeker.
Het laat zien hoe lastig het is voor gemeenten om de kosten te beheersen. Dit geldt ook voor ‘zwaardere’ zorg, waarbij weer andere factoren meespelen waarop de gemeenten geen invloed hebben.
Zo stegen door landelijke afspraken de kosten voor de jeugdbescherming, per kind dat onder toezicht is geplaatst door de rechter. Ook hier bleek de aanname dat het aantal kinderen in jeugdbescherming zou afnemen te rooskleurig. In Zaanstad stegen de kosten ervan met bijna 1 miljoen euro.
Ook bij zwaardere vormen van specialistische jeugdzorg stijgen de kosten snel. Hier gaat het bijvoorbeeld over intensieve ondersteuning van jongeren met een lichamelijke of een verstandelijke beperking, gedragsproblemen of ernstige mentale problemen.
Het aantal jongeren met hoogspecialistische jeugdzorg nam in een half jaar licht toe, van 1.000 naar 1.168 halverwege vorig jaar. De gemiddelde kosten per cliënt stegen sterker, tot gemiddeld maar liefst ruim 25 duizend euro per jaar, vanwege de gestegen lonen en de tarieven van de jeugdzorgaanbieders. Opvallend is ook dat de gemiddelde behandelduur toeneemt.
‘Instellingen hebben vrij spel als je gemeenten met weinig deskundigheid de zorg laat regelen’, zegt voormalig kinderpsychiater en jeugdzorgdeskundige Peter Dijkshoorn. Volgens hem ‘bieden te veel jeugdzorgorganisaties zorg van te lage kwaliteit, waardoor de behandelingen langer duren en duurder worden’. Maar Dijkshoorn denkt niet dat instellingen expres langer behandelen dan nodig, gezien de lange wachtlijsten.
De budgetoverschrijdingen zijn volgens hem te wijten aan de verkeerde aannames die tien jaar geleden zijn gedaan toen de gemeenten verantwoordelijk werden voor de jeugdzorg. ‘Het Rijk heeft bedacht dat gemeenten wijkteams moesten opzetten, waar bewoners met hun problemen heen kunnen.’
Dat grondidee heeft volgens Dijkshoorn ‘de sluizen naar dure zorg wijd open gezet’. De wijkteams zijn vaak te weinig deskundig om zelf goede hulp te bieden. Ze stralen daardoor volgens Dijkshoorn te weinig gezag uit om inwoners gerust te stellen. ‘Ze verwijzen vaak door naar specialistische zorg.’
De voormalige jeugdpsychiater ziet veel onderzoeken die concluderen dat het aantal jongeren met problemen toeneemt. ‘Dan is het te gemakkelijk gezegd dat het aantal jongeren in de jeugdzorg snel kan worden teruggebracht.’
Wel is volgens hem winst te behalen met betere diagnoses, bijvoorbeeld door meer deskundigen aan te stellen in de wijkteams, die beter kunnen beoordelen of zorg wel nodig is. Nu is volgens Dijkshoorn veel zorg niet effectief door te veel onnodige en foute doorverwijzingen.
Ook Zaanstad is bezig de wijkteams te versterken. Daarnaast is de gemeente begonnen met een peuterspeelzaal met intensievere begeleiding voor kinderen die vanwege gedragsproblemen niet in de reguliere kinderopvang passen.
‘Met steeds meer kinderen wisten de leidsters van een gewone peuterspeelzaal zich geen raad, kinderen die bijvoorbeeld schoppen, slaan of schreeuwen en niet uit een beker kunnen drinken’, vertelt wethouder Groothuismink.
Voorheen werden deze kinderen haast automatisch doorgestuurd naar een medisch kleuterdagverblijf, een zogenoemd orthopedisch centrum. ‘Dat kost zo 70 duizend euro per kind per jaar’, zegt Groothuismink.
Zij noemt als extra voordeel dat de zwaardere peuterspeelzaal voor de kinderen indien mogelijk zoekt naar een plek in het reguliere onderwijs, terwijl kinderen vanuit orthopedische centra veelal naar het speciaal onderwijs gaan.
Zo was de decentralisatie destijds bedoeld: zo veel mogelijk kinderen zo gewoon mogelijk laten opgroeien. Tien jaar onderweg worden er kleine stapjes gezet. Maar het aantal kinderen met jeugdzorg terugbrengen naar een op de tien, zoals de staatssecretaris wil? ‘Ambitieus’, zegt wethouder Groothuismink minzaam. ‘Structurele veranderingen kosten tijd.’
Terugkijkend zegt Groothuismink dat de gemeenten tien jaar geleden hebben onderschat hoe ingewikkeld het uitvoeren van de jeugdzorgtaken was. Ze zijn nu afhankelijk van de goedgevigheid van het Rijk, anders zullen veel gemeenten moeten bezuinigen.
Daarbij kijken de gemeenten met angst en beven uit naar het ‘ravijnjaar’ 2026, als ze minder geld krijgen uit het gemeentefonds. Vanaf dat jaar namelijk wordt geld uit het gemeentefonds via een nieuwe verdeelsleutel toegekend aan gemeenten. Naar verwachting krijgen zij gezamenlijk tot 3 miljard euro minder.
De verwachting van Marco Pot van BDO Accountants is dat het Rijk de gemeenten wel weer iets tegemoet zal komen voor de jeugdzorg. ‘Maar ook het Rijk moet bezuinigen, dus ik betwijfel of er een oplossing komt die iedereen tevreden stelt.’ Bovendien is daarmee het hoofdprobleem niet opgelost: ‘Het stelsel in de huidige vorm is financieel onhoudbaar.’
Ondanks alles weigert wethouder Groothuismink de jeugdzorgdecentralisatie failliet te verklaren. Al weet ze inmiddels dat de jeugdzorg de al wankele financiële positie van de gemeente nog fragieler maakt. ‘Ik heb gisteren een mooi groen schoolplein geopend waar kinderen lekker kunnen spelen. Dat kan straks niet meer, vrees ik.’
Geselecteerd door de redactie
Source: Volkskrant