Dick Schoof (67) moet leiding geven aan het kabinet dat ‘het strengste asielbeleid ooit’ belooft. Als voormalig baas van de IND, in een tijd die opvallende parallellen vertoont met nu, weet de beoogde premier als geen ander hoe weerbarstig dat dossier is. ‘Waar begin je aan?’
‘Sommigen vroegen zich hardop af of ik wel wist waar ik aan begonnen ben.’ Het hadden de woorden kunnen zijn van Dick Schoof toen hij vorige week naar voren werd geschoven als de nieuwe premier van Nederland. Maar hij sprak ze bijna 25 jaar geleden uit, toen hij ook net een uitdagende nieuwe baan had geaccepteerd: die van hoogste baas van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
De functie die Schoof bekleedde van 1999 tot 2003 beslaat een saillante regel op zijn cv. De komende jaren moet de voormalig topambtenaar leiding gaan geven aan het kabinet dat het ‘strengste asielbeleid ooit’ belooft, terwijl hij als IND-directeur ondervond hoe moeizaam politieke ambities zich in dit dossier verhouden tot de uitvoeringspraktijk.
De parallellen tussen toen en nu zijn opvallend. In Schoofs eerste jaar bij de IND kwamen er 39 duizend asielzoekers naar Nederland. Vorig jaar, in 2023, waren dat er 38 duizend. Ook destijds was opvang een beproeving.
Over de auteur
Jurre van den Berg is regioverslaggever van de Volkskrant in Noord-Nederland.
‘Als we de situatie op orde leken te hebben, kon het een week later alweer onzeker zijn of er genoeg plaatsen zouden zijn’, herinnert Erry Stoové zich. Hij was van 1995 tot 2002 directeur van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA). In die rol werkte hij intensief samen met Schoof. ‘We werden geregeld streng onderhouden door de directeur-generaal Vreemdelingenbeleid.’
De opvang moest op orde zijn, maar wel zo goedkoop mogelijk. Dat resulteerde weleens in vingerwijzen. Het COA verweet de IND dat procedures te lang duurden, waardoor asielzoekers te lang schaarse opvangplekken bezetten. De IND counterde dat het COA nieuwkomers ‘kwijtraakte’, waardoor aanvragen stokten. ‘Maar uiteindelijk moesten we elkaar bij de hand nemen’, zegt Stoové.
Het Ter Apel van toen heette Ermelo. Beelden van lekkende tenten waarin asielzoekers werden opgevangen, gingen in 1998 de hele wereld over. Als plaatsvervangend secretaris-generaal op het ministerie van Justitie kreeg Schoof een telefoontje. ‘Dick, je zult die tenten ook wel op tv gezien hebben’. ‘Dat probleem heb ik vervolgens getackeld’, zei hij bij zijn aantreden bij de IND.
Ook de politieke wind begon in Schoofs IND-jaren uit vergelijkbare hoek te waaien. ‘De uitvoering van het Nederlandse asielbeleid wordt aangescherpt’, beloofde het kabinet-Balkenende I, dat in 2002 aantrad. Dat het streven het VN Vluchtelingenverdrag te herzien ook toen al in het regeerakkoord stond, toont dat tijden amper veranderd zijn.
De IND kampte – net als nu – met een enorme stapel onverwerkte asielaanvragen. Bovendien was er een notitie verschenen over het uitzetten van uitgeprocedeerde asielzoekers en illegalen. Daar kwam niks van terecht. ‘De uitvoering van het asielbeleid moet op orde komen’, zo zag Schoof zijn belangrijkste taak.
Job Cohen was als staatssecretaris van Justitie van 1998 tot 2001 verantwoordelijk voor asiel. Het thema speelde in het tweede paarse kabinet een belangrijke rol in het coalitieakkoord tussen PvdA, VVD en D66, herinnert hij zich. ‘Ook toen werd er door partijen heel verschillend over gedacht. Dat leidde tot politieke hoogspanning.’
Cohen bereidde een nieuwe Vreemdelingenwet voor, die Schoof uiteindelijk als ambtelijk eindverantwoordelijke zou invoeren. De hoop was dat versimpeling van het aanvraagproces tot minder asielzoekers zou leiden. Procedures en wachttijden moesten korter. En er mochten minder fouten gemaakt worden. Het onderscheid tussen asielzoekers met een A- en B-status (met minder rechten) werd afgeschaft, omdat het leidde tot vele juridische procedures en dus vertraging.
‘Maar datzelfde onderscheid wordt nu in het hoofdlijnenakkoord weer voorgesteld’, constateert Cohen. ‘Laat ik het voorzichtig zeggen: dat begrijp ik niet helemaal.’
In 1998 was de Kosovo-oorlog uitgebroken. Het aantal asielaanvragen liep daardoor fors op, tot ruim 43 duizend in 2002. Toen Schoof voor NRC Handelsblad een dagboek bijhield tijdens een bezoek aan China, bleek hoezeer hij de weekkoersen volgde.
‘’s Avonds lees ik een fax met de instroomcijfers in onze aanmeldcentra. We zitten opnieuw op een weekaanmelding van net onder de duizend. Dat is hoopvol voor deze tijd van het jaar.’
In die week werd 22 procent van de asielverzoeken binnen 48 uur afgewezen – tot Schoofs tevredenheid. ‘We zijn als IND steeds beter in staat om de asielzoeker die in onze ogen geen asielzoeker is, snel uit de procedure te lichten.’
Eduard Nazarski was als directeur van Vluchtelingenwerk in die tijd wat hij zelf noemt ‘de professionele tegenstander’ van Schoof. ‘Maar we hadden een redelijk goede relatie en konden praten. Als er een fout was gemaakt in een dossier, werd daar serieus naar gekeken.’
Ook toen, zegt Nazarski, was asielbeleid een evenwichtsoefening tussen enerzijds de wens streng te zijn om de instroom te beperken, en anderzijds het bewaken van de humane en juridische ondergrens. ‘In die zin is er weinig veranderd.’
Toen Job Cohen in 2001 burgemeester van Amsterdam werd, volgde Ella Kalsbeek hem op als staatssecretaris. ‘Aspirines klaarleggen op het nachtkastje’, kopte Trouw. ‘Geen weerbarstiger beleid dan het vreemdelingenbeleid.’ Cohen beaamt dat volmondig. ‘Het was een hoofdpijndossier en zal dat altijd blijven.’
De nieuwe Vreemdelingenwet werd uiteindelijk in april 2001 ingevoerd. In datzelfde jaar daalde het aantal asielzoekers. Hoewel dat in de beeldvorming werd gekoppeld aan het nieuwe, stringenter asielbeleid, waren vooral de omstandigheden veranderd. De Kosovo-oorlog was voorbij. Er kwamen 78 procent minder vluchtelingen uit voormalig Joegoslavië.
Bij de presentatie van de jaarcijfers noemde Schoof die ontwikkeling niet. Het asielbeleid was restrictiever geworden, zei de IND-baas, waardoor Nederland voor mensensmokkelaars minder aantrekkelijk werd.
Schoofs IND kreeg in 2002 wel een juridische tik op de vingers. De rechtbank oordeelde dat asielzoekers ten onrechte werden vastgehouden in aanmeldcentra zoals Schiphol en Ter Apel. ‘De procedure blijft intact, en we bekijken nu hoe we tegemoet kunnen komen aan de bezwaren van het hof’, reageerde Schoof.
Twintig jaar later zou hij een déjà vu beleven. Als secretaris-generaal van het ministerie van Justitie en Veiligheid zette Schoof in 2022 op verzoek van minister Dilan Yesilgöz een ‘coördinator overlast’ aan het werk. Die moet de problemen met zogenoemde ‘veiligelanders’ in Ter Apel aanpakken. Daarvoor werd een ‘procesbeschikbaarheidslocatie’ (PBL) bedacht: een vleugel waar overlastgevers feitelijk opgesloten werden.
In februari 2024 oordeelde de rechtbank dat er ‘onvoldoende wettelijke grondslag om asielzoekers op te sluiten’ is.
In 2002 zette de forse daling van het aantal asielaanvragen door. Schoof bleef zich in zijn laatste jaar bij de IND onverminderd inzetten voor een doortastend uitzetbeleid van ‘uitzetcentra’, zich bedienend van stevige taal. ‘Zieligheid is bij asiel geen criterium. De vraag is of deze mensen bescherming nodig hebben.’
Schoof liet de pers meekijken met de nieuwe realiteit. Beeldvorming was belangrijk, zei hij: ze mochten elders best zien dat Nederland vluchtelingen resoluut terugstuurde. Chartervluchten (die al gauw een ton per vlucht kostten) werden ingeruild voor een legerkist. ‘Want waarom moeten we die mensen de luxe van een chartervlucht bieden, inclusief maaltijdservice?’
Door de daling van het aantal asielaanvragen moest de IND inkrimpen. Toen Schoof begin 2003 na drieënhalf jaar IND vertrok, had hij naam gemaakt. ‘De asielwereld veranderde onder zijn ogen. De stroom asielzoekers droogde op, gedwongen uitzetten werd normaal’, schreef de Volkskrant.
Schoof had vooral het tij mee, concludeerde NRC. De door hem ingevoerde nieuwe Vreemdelingenwet werd beschouwd als een succes. ‘Dat was fijn, voor zijn dienst en voor Schoof zelf.’ Het gaf ademruimte om achterstanden weg te werken. Interne verhoudingen verbeterden. Het aantal klachten nam flink af.
Maar toen al plaatste bestuurskundige Roel in ’t Veld in NRC een kanttekening. ‘De afname van het aantal asielzoekers was een godsgeschenk, een gevolg van een volstrekt verrassende, maar wel autonome ontwikkeling die niets had uit te staan met de wet.’
Voormalig-COA-baas Stoové en oud-Vluchtelingenwerk-directeur Nazarski onderschrijven die analyse, wijzend op de vrede op de Balkan. ‘De ellende in de wereld houdt zich niet aan een nieuwe wet in Nederland’, zegt Nazarski. Het aantal asielaanvragen bleef langere tijd relatief laag, tot na het uitbreken van de oorlog in Syrië in 2011.
Dat beleid er minder toe doet dan gedacht, bleek pas echt toen de nieuwe Vreemdelingenwet in 2006 werd geëvalueerd. De wet was vanwege de vereenvoudigingen een verbetering voor de praktijk. ‘Anderzijds hebben er ook verwachtingen over het functioneren van de wet bestaan, die niet zijn uitgekomen’, luidde de conclusie.
De doelstellingen – simpeler asielprocedures, korte wachttijden, betere besluiten – werden niet gehaald. Of het door Schoof gepropageerde terugkeerbeleid effectief was, kon wegens een gebrek aan cijfers niet worden vastgesteld. De evaluatiecommissie maakte ook een principieel punt: de betekenis van wetswijzigingen in het asieldomein moet niet worden overschat.
‘Beleidsinflatie’, noemt Nazarski het. ‘Heel veel is al eens geopperd of geprobeerd – zonder al te veel succes. COA en IND krijgen er het heen en weer van.’
In 2010 werd ook afscheid genomen van een ander door Schoof geprezen middel: de 48-uursprocedure. De snelheid ervan, concludeert de evaluatiecommissie, ging ten koste van de zorgvuldigheid van de beslissingen.
Nu, 25 jaar na zijn aantreden bij de IND, begint Schoof aan een nieuwe klus. Maar de omstandigheden zijn nauwelijks anders. De herinnering aan lekkende tenten in Ermelo is niet ver weg als Dilan Yesilgöz waarschuwt voor nieuwe buitenslapers in Ter Apel. Bij de IND liggen 50 duizend aanvragen op de plank – ongeveer net zoveel als de 45 duizend toen Schoof daar in 1999 begon. En deskundigen op het terrein van migratie en asiel stellen grote vraagtekens bij de haalbaarheid van de coalitieplannen.
Tijdens de persconferentie waarin het land kennismaakte met de beoogde premier werd Schoof er expliciet naar gevraagd. ‘In de uitwerking van het akkoord zullen we ook kijken naar de uitvoerbaarheid van alles wat is opgeschreven’, zegt hij over het hoofdlijnenakkoord. ‘Maar wel met als doel dat te realiseren. We moeten uitzoeken of we tegen de randen van de wet gaan aanlopen.’
Eduard Nazarski zou Schoof graag vragen of hij weet waar hij aan begint. ‘Dit is voorgesteld beleid met een bijzonder hoog wensgehalte en weinig realiteitszin. Als je hoofd van de IND bent geweest, weet je echt wel hoe ingewikkeld dit dossier is’, zegt de voormalig Vluchtelingenwerk-directeur
Ook Erry Stoové draait er niet omheen: het akkoord staat vol ‘wensdenken’, meent hij. Zijn ervaringen hebben de oud-COA-baas, zelf geboren in Nederland-Indië, bescheiden gestemd over het temmen van migratiestromen. ‘Dan kwamen er meer mensen naar Zweden, dan weer naar Duitsland, dan naar ons. ‘Meanderen’, noemden we dat in mijn tijd. Het ontmoedigingsbeleid in Engeland weerhield Somaliërs er niet van ’s nachts het Kanaal over te steken. Ik sprak op Schiphol eens een Afghaans gezin dat dacht in Canada te zijn geland. Die man zei: wat spreken ze hier gek Engels.’
Wat wel kan, zegt Stoové, is zorgen dat je voorbereid bent. Bijvoorbeeld door buffercapaciteit in de opvang aan te houden. ‘Maar dit is het terugkerende probleem: als het even rustig is, worden opvanglocaties opgeheven en worden er bij de IND mensen ontslagen. Terwijl je goed opgeleide mensen nodig hebt om aanvragen snel en goed af te handelen. De focus op de korte termijn wreekt zich. Dat moet ook Schoof in zijn tijd hebben ervaren.’
Ook Nazarski ziet toe hoe in het asieldossier de geschiedenis zich lijkt te herhalen. ‘Maar het wrange is: het lerend vermogen bij politiek verantwoordelijken is niet erg groot. Er worden zelden lessen uit het verleden getrokken.’
Job Cohen, nog steeds bevriend met Schoof, was ‘stomverbaasd’ dat hij ja zei tegen het premierschap. ‘Hij was een voortreffelijke ambtenaar. Maar politiek is iets anders. Het is mooi dat hij uitspreekt iets voor het land te willen betekenen. Tegelijkertijd denk ik: waar begin je aan?’
Geselecteerd door de redactie
Source: Volkskrant