De Europese Unie verstrekt jaarlijks bijna 60 miljard euro subsidie aan de landbouw. Bij de komende verkiezingen staat de verdeling van al die miljarden op het spel. Hoe worden ze nu toebedeeld, en moet dat niet groener?
Groot waren de afgelopen jaren de ambities van Brussel om de economie te vergroenen. Ook de landbouw moest daarin mee: minder broeikasgassen, minder bestrijdingsmiddelen, minder kunstmest en meer biologisch. De uitdagingen voor de sector zijn niet mals: zo’n 10 procent van de Europese uitstoot van broeikasgassen komt uit de landbouw. In tegenstelling tot veel andere sectoren neemt die uitstoot vrijwel niet af.
Ook het gebruik van bestrijdingsmiddelen en kunstmest is de afgelopen tien jaar nauwelijks gedaald. Tegelijkertijd verkeert 81 procent van de beschermde natuurgebieden in slechte staat, evenals 39 procent van de beschermde vogelsoorten en 63 procent van de andere beschermde dier- en plantsoorten. Landbouw is daarbij veruit de belangrijkste drukfactor.
Over de auteur
Maarten Albers is economieverslaggever van de Volkskrant. Hij schrijft onder meer over landbouw en de voedingsindustrie.
Het overgrote deel van de subsidies wordt verdeeld per hectare, een systeem dat makkelijk uitvoerbaar is maar leidt tot meer geld voor grotere bedrijven. In 2019 ging 84 procent van alle subsidies naar slechts 24 procent van de boerderijen. De 1,7 procent grootste boerderijen ontvingen zelfs 29 procent van alle subsidies. Met name linkse partijen vinden dit onwenselijk en pleiten voor meer aandacht voor verduurzaming.
Die aandacht is er al sinds 1992, al bleven groene subsidieregelingen lange tijd vrijwillig. Bij achtereenvolgende hervormingen bleven de vergroeningsvoorschriften dwingender, met tegenvallende resultaten. De Europese Rekenkamer wees er in 2017 op dat de toenmalige vergroeningseisen ‘grotendeels overeenkomen met de normale landbouwpraktijk’.
Bij de laatste onderhandelingen over een nieuw landbouwbeleid zijn opnieuw stapjes gezet richting vergroening. Om in aanmerking te komen voor inkomenssteun moeten boeren nu voldoen aan acht zogeheten Goede Landbouw- en Milieucondities (GLMC’s). Zo moeten ze 4 procent van hun land braak laten liggen om ruimte te scheppen voor natuur en bufferstroken aanhouden langs waterlopen, waar ze geen mest of bestrijdingsmiddelen gebruiken.
Ook nieuw zijn de eco-regelingen, een bonus voor boeren die een stapje extra zetten. Nederlandse boeren kunnen bijvoorbeeld een beloning ontvangen als ze hun koeien vaker beweiden, als ze biologische bestrijdingsmiddelen gebruiken of als ze heggen of hagen aanleggen waar vogels kunnen nestelen. De regelingen waren in Nederland zo populair dat het ministerie van Landbouw uit de eigen begroting geld bij moest passen.
Het nieuwe landbouwbeleid is sinds vorig jaar van kracht, een evaluatie van de effectiviteit ligt er nog niet. Maar milieuorganisaties zijn kritisch. De GLMC’s gaan volgens hen nog steeds niet veel verder dan wat veel boeren al deden. Na de boerenprotesten besloot de EU bovendien een aantal van de ‘goede condities’ aanzienlijk te versoepelen, om de regeldruk voor boeren te verminderen. Het tekent hoe lastig het is om echte verandering te bewerkstelligen.
Ook de eco-regelingen zijn niet vrij van kritiek. Drie milieuorganisaties beoordeelden ze, en concludeerden dat slechts 19 procent kan bijdragen aan de gestelde doelen. De rest had of aanzienlijke verbeteringen nodig, of zou zelfs helemaal niets uitrichten.
De Europese beleidsmachine maakt het niet makkelijk om ambitieuze plannen door te voeren, zegt Gerry van der Kamp-Alons, universitair hoofddocent internationale betrekkingen aan de Radboud Universiteit Nijmegen. ‘Bij hervorming van het landbouwbeleid stelt de Europese Commissie meestal een beperkte aanpassing voor. Meer wordt politiek niet haalbaar geacht, en is dat ook niet.’ Instemming van de lidstaten is namelijk vereist en die proberen veelal uitzonderingen of versoepelingen te bedingen voor hun eigen boeren.
Ook het Europees Parlement doet mee in de onderhandelingen. Parlementsleden zijn vaak ambitieuzer dan de lidstaten, maar binnen het parlement heeft dezelfde polarisatie toegeslagen die de afgelopen jaren ook het publieke debat over landbouw is binnengeslopen. Het spreekt daarom zelden met één stem.
Daarnaast heeft de Europese landbouwlobbyclub Copa-Cogeca een flinke vinger in de pap. Die vertegenwoordigt in principe alle Europese boeren, van intensieve veehouders in Noordwest-Europa tot Roemeense keuterboeren. ‘Het liefst wil zij beleid waar alle boeren iets uithalen’, zegt Van der Kamp-Alons. ‘Maar ze vertegenwoordigt met name de grotere boeren.’
Wat de kwestie ingewikkelder maakt, is dat landbouw de laatste jaren relatief aan belang heeft ingeboet binnen de EU – en dat is te merken aan het budget. Dat schommelt al twintig jaar tussen de 50- en 60 miljard euro per jaar. Het aandeel van de subsidiepot in het totale EU-budget is geslonken van zo’n tweederde in de jaren tachtig naar minder dan een kwart nu. Boeren moeten dus harder gaan lopen, maar krijgen niet meer geld.
Het huidige landbouwbeleid loopt tot 2027, volgend jaar beginnen de onderhandelingen over de volgende hervorming al. De politieke scheidslijn loopt van links naar rechts.
‘Vervuilende landbouwsubsidies nemen we op de schop’, schrijft GroenLinks-PvdA. De partij wil de inkomenssteun vervangen door steun voor duurzame landbouw en beloningen voor maatschappelijke diensten, zoals de eco-regelingen. Ook de Partij voor de Dieren is duidelijk: ‘De EU gebruikt landbouwsubsidie voor de omslag naar duurzame landbouw.’
CDA en VVD zijn eveneens voorstander van vergroening, al hoeft het voor hen niet zo snel. De christendemocraten willen ‘stap voor stap’ naar subsidiëring van groen gedrag. De liberalen willen de hectaresteun ‘op termijn’ afbouwen en inzetten voor verduurzaming.
Wat de BBB betreft blijft de basissteun juist bestaan als ‘vangnet’ voor boeren, met voorwaarden die ‘haalbaar, betaalbaar en uitvoerbaar’ zijn. De partij wil met het landbouwbeleid ‘voortaan maximaal inzetten op het maximaal benutten van alle beschikbare strategische landbouwgronden’. De PVV vindt het terecht dat boeren protesteren tegen ‘beklemmende regelgeving’.
De Europese landbouwsubsidies zijn onder meer bedoeld om boeren een fatsoenlijk inkomen te bieden. Dat inkomen is vaak nog lager dan dat van veel andere beroepsgroepen.
Het is daarom te vroeg om subsidies volledig in te zetten voor verduurzaming, zegt landbouweconoom Petra Berkhout van Wageningen Economic Research. ‘De hectarebetaling is nu een buffer tegen grote inkomensschommelingen. Als die helemaal weg zou vallen, denk ik dat vooral kleinere bedrijven versneld zouden stoppen omdat ze het hoofd niet boven water kunnen houden. Bij een geleidelijke afbouw kan iedereen wel meekomen.’
Ook subsidies voor ecosysteemdiensten, zoals de eco-regelingen, zijn hard nodig. Met die maatregelen draagt de boer namelijk bij aan de natuur, maar zijn productie neemt ook af. Op de markt krijgen boeren daar vaak nog geen fatsoenlijke vergoeding voor.
‘De consument bepaalt uiteindelijk mede wat er geproduceerd wordt’, zegt Berkhout. ‘Producten met een duurzaamheidslabel hebben maar een klein marktaandeel. In plaats daarvan kan je verduurzaming via overheidstoeslagen stimuleren. We zijn snel geneigd om te zeggen dat boeren het fout doen, maar we zijn als consumenten ook onderdeel van het voedselsysteem.’
Vlees en zuivel hebben een vele malen hogere klimaatimpact dan plantaardige eiwitbronnen. Deskundigen en linkse partijen pleiten daarom voor een eiwittransitie: minder kaas en biefstuk, meer noten en bonen.
Momenteel belandt het overgrote deel van de landbouwsubsidies echter bij de veehouderij, direct of via de productie van veevoer. Dat is geen bewuste keuze maar een gevolg van de verdeling per hectare, ongeacht wat daar wordt verbouwd. Voor vlees en zuivel is meer land nodig dan voor tuinbonen. Het belang van subsidies voor de veehouderij blijkt ook op andere manieren: bijna driekwart van het inkomen van Europese rundvee-, geiten- of schapenhouders bestaat uit inkomenssteun – al zijn de verschillen tussen lidstaten groot.
De koppeling van prijssteun aan specifieke producten leidde in het verleden tot de beruchte wijnplassen en boterbergen. Koppeling is nog wel mogelijk, maar gebeurt slechts mondjesmaat. Nederland steunt de teelt van eiwitrijke gewassen bijvoorbeeld niet via gekoppelde steun, maar wel met een eco-regeling.
Berkhout vraagt zich af of zulke steun veel verschil zou maken. ‘Subsidie kan een rol spelen in de teeltkeuze, maar je concurreert ook met landen in bijvoorbeeld Zuid-Amerika waar ze veel makkelijker bonen verbouwen’, zegt ze. Bovendien is ook op dit vlak actie van de consument nodig. ‘Dat is wel een dobber, want we kunnen redelijk sturen op productie, maar niet op consumptie. Voorstellen voor een vleestaks hebben het niet gehaald en liggen politiek gevoelig.’
De politieke gevoeligheid rond vleesconsumptie en andere landbouwthema’s zal de komende jaren vermoedelijk toenemen, zeker als de verwachte winst van radicaal-rechts bij de verkiezingen werkelijkheid wordt. ‘De partijen die naar een verdeling van middelen op duurzaamheidscriteria willen, lijken niet te gaan groeien’, stelt Van der Kamp-Alons vast. ‘Ik vermoed dat het in de nieuwe samenstelling moeilijker wordt om grootschalige hervormingen te doen. Mogelijk worden er zelfs nog meer maatregelen teruggedraaid.’
Geselecteerd door de redactie
Source: Volkskrant