Donderdag presenteert een commissie een langverwacht advies om het vastgelopen arbeidsongeschiktheidsstelsel vlot te trekken. De geschiedenis wijst uit dat vrijwel elke oplossing op termijn ook weer nieuwe problemen oplevert.
Wachttijden voor keuringsartsen die oplopen tot maanden, een systeem dat zelfs experts nauwelijks nog kunnen begrijpen en tienduizenden mensen voor wie de (strikte) regels hard en onrechtvaardig uitpakken: het arbeidsongeschiktheidsstelsel zit aan alle kanten muurvast. Over de jaren heen is er zoveel aan gesleuteld dat het stelsel een onontwarbare kluwen is geworden.
Vrijwel iedereen is het erover eens dat een flinke onderhoudsbeurt of mogelijk zelfs complete verbouwing nodig is. Ruim een jaar geleden kreeg een commissie onder leiding van oud-PvdA-Kamerlid Roos Vermeij daarom de opdracht om de kluwen te ontwarren en met concrete oplossingen te komen.
Over de auteur
Hessel von Piekartz is politiek verslaggever voor de Volkskrant en schrijft over de volksgezondheid, pensioenen en sociale zekerheid.
Lees hier alles over de kabinetsformatie.
In oktober voltooide de commissie het eerste deel van de opdracht en kwam ze met een probleemanalyse die het pessimistische beeld nog eens bevestigde. Er waren zelfs ‘veel meer’ knelpunten dan verwacht. Donderdag volgt het langverwachte tweede deel en moet de commissie met een voorstel komen om het tij te keren. Daarvoor zullen de leden ongetwijfeld ook naar het verleden kijken. Problemen met het stelsel zijn immers allesbehalve nieuw.
Beroemd zijn de woorden van toenmalig premier Ruud Lubbers uit 1990 toen het arbeidsongeschikheidsstelsel ook al eens vastliep. ‘Nederland is ziek’, zei hij over de snelle toename van het aantal mensen dat een beroep deed op de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), de voorloper van het huidige stelsel. Het aantal had inmiddels de 1 miljoen genaderd – als het daarboven zou uitkomen zei Lubbers op te stappen.
Van die problemen was in 1967, toen de fundamenten van het stelsel werden gelegd, nog geen sprake. De WAO kon letterlijk op applaus rekenen in de Eerste Kamer. Het ‘ongebruikelijke eerbetoon’ ontroerde toenmalig minister van Sociale Zaken Gerard Veldkamp, schreef hij in zijn memoires. Een adviseur van Veldkamp zei later dat de wet ‘de mooiste van heel Europa en zelfs van de wereld’ moest worden.
De wet was dan ook hard nodig. Arbeidsongeschikten kregen lage uitkeringen. Velen hadden zelfs daar al geen recht op omdat ze buiten werk arbeidsongeschikt waren geraakt. Daarom kwam Veldkamp met een uitkering van 80 procent van het laatstverdiende loon. Ook maakte het niet meer uit waardoor iemand arbeidsongeschikt was. Veldkamp verwachtte dat er maximaal 200 duizend mensen gebruik zouden maken van de WAO.
Maar in de jaren die volgden, nam dat aantal snel toe. Begin jaren tachtig stond het aantal WAO’ers al op 600 duizend. Onderzoekers stelden vast dat de wet een ‘vat van verborgen werkloosheid’ was geworden. Werkgevers konden er in economisch zware tijden hun overbodige, veelal oudere, werknemers in kwijt.
De uitkeringen begonnen steeds zwaarder op de rijksbegroting te drukken. Na jaren politieke discussie kwam het kabinet-Lubbers II in 1987 met een herziening. Zo werd de uitkering verlaagd van 80 naar 70 procent. Maar het bleek niet genoeg. Het aantal mensen dat in de WAO belandde, nam in de jaren daarop alleen maar verder toe.
Na Lubbers’ waarschuwende woorden in 1990 kwam er wel weer wat schot in de zaak. Een parlementaire enquêtecommissie hield het stelsel tegen het licht en velde een hard oordeel. Er kwamen aanpassingen, zoals een verplichte herkeuring. Aanvankelijk leek dat succesvol: het aantal arbeidsongeschikten nam af. Maar de euforie was van korte duur. Het bijschaven kon niet voorkomen dat het misging in de uitvoering: de keuringen voor arbeidsongeschiktheid waren gebrekkig en het aantal mensen in de WAO steeg in de laatste jaren van het millennium weer.
In 2001, inmiddels waren er al 950 duizend arbeidsongeschikten, kreeg een commissie onder leiding van de latere minister Piet Hein Donner daarom de opdracht om te kijken naar hervorming van het stelsel.
Hij leverde geen half werk. Donner oordeelde uitermate hard over de WAO die volgens hem ‘uitnodigde tot misbruik’ omdat die veel te breed was. Zo vielen ook mensen die slechts gedeeltelijk arbeidsongeschikt waren eronder. ‘Stilzitten wordt beloond met een uitkering’, aldus Donner.
Alleen mensen die geen enkele kans op werk maken, hadden volgens Donner recht op een WAO-uitkering. Wie slechts deels arbeidsongeschikt was, moest binnen twee jaar weer aan de slag. Wie dat niet lukte, zou niet in het arbeidsongeschiktheidsstelsel, maar in de WW of de bijstand terecht moeten komen.
Hoewel vergaand en ingrijpend, zag zowel vriend als vijand één groot voordeel in het advies: het bracht de discussie over arbeidsongeschiktheid weer terug tot de kern. De strekking was immers helder en simpel. Wie nog aan het werk kon, moest dat volgens Donner uiteindelijk ook.
Na een lange discussie tussen werkgevers en vakbonden kwam er uiteindelijk een akkoord waarin het advies voor een groot deel werd opgevolgd. In 2005 trad de nieuwe Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) in werking, die nog altijd van kracht is. De wet kent twee uitkeringen. Een voor mensen die volledig arbeidsongeschikt zijn, de IVA, en een voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten die mogelijk nog herstellen, de WGA.
De hervormingen hadden effect. De instroom in het arbeidsongeschiktheidsstelsel daalde aanzienlijk. De huidige commissie stelde in de probleemanalyse in oktober vast dat de cijfers er op zichzelf goed uitzien: het aantal arbeidsongeschikten nam in de afgelopen vijftien jaar af van 12 procent van de beroepsbevolking naar ongeveer 7 procent.
De problemen waar de huidige commissie naar moet kijken, lijken dan ook weinig op de problematiek waar Donner mee werd geconfronteerd. Sterker nog: een van de problemen is nu niet zozeer dat er te veel mensen arbeidsongeschikt zijn, maar juist dat mensen buiten de boot vallen of hun weg niet meer kunnen vinden in het systeem.
En dat probleem vindt z’n grondslag weer in de beweging die na Donners advies werd ingezet. De nieuwe wet die werd ingevoerd heeft als bijeffect dat groepen buiten de boot vallen. Wie bijvoorbeeld 35 procent of minder inkomen kwijtraakt door arbeidsongeschiktheid, heeft geen recht op een uitkering. Het idee was dat deze mensen aangepast werk zouden vinden, maar in de praktijk blijkt dat vaak onmogelijk, waardoor ze veelal in de bijstand belanden.
En dan zijn er nog andere onrechtvaardigheden. Doordat een uitkering afhankelijk is van het percentage inkomensverlies, hebben hoge inkomens een voordeel ten opzichte van lage. Mensen met hoog opgeleid, gespecialiseerd werk, hebben immers vaak een hoog ‘loonverval’ als zij niet meer voor hun eigen werk – maar alleen nog voor ander, simpeler werk – in aanmerking komen. Het kan daardoor voorkomen dat van twee mensen met dezelfde ziekte er één wel een uitkering krijgt en de ander niet, doordat het loonverval minder is omdat het salaris aanvankelijk al lager lag.
In haar probleemanalyse van oktober legt de huidige commissie ook nadruk op de positie van jonggehandicapten voor wie de regelingen flink zijn versoberd. Zij hebben alleen nog recht op een zogenoemde Wajong-uitkering als ze volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn – ieder ander komt in de bijstand bij werkloosheid. Voor naar schatting vele tienduizenden mensen blijkt het vinden van passend werk moeilijk, zij moeten daardoor steunen op familie of belanden zelfs in de criminaliteit.
De huidige commissie zal een manier moeten vinden om zulke hardheden uit het stelsel te halen en tegelijk moeten voorkomen dat de toestroom van arbeidsongeschikten weer enorm toeneemt. Een bredere definitie van arbeidsongeschiktheid kan er immers toe leiden dat het stelsel weer een ‘vat van verborgen werkloosheid’ wordt, zoals in de Lubbers-jaren.
Niet voor niets schreef de commissie al dat het haar voornaamste uitdaging is om ‘de goede aspecten van het stelsel te behouden en de problematische te verbeteren’. ‘Het huidige stelsel was aanvankelijk ontegenzeggelijk een verbetering ten opzichte van het stelsel dat we eind vorige eeuw hadden.’
Toch lijkt het onwaarschijnlijk dat het advies zich beperkt tot enkel bijschaven, daarvoor zijn de gesignaleerde problemen simpelweg te groot. Bovendien leidde het sleutelen aan regelingen de afgelopen jaren juist tot toegenomen complexiteit, iets waar de commissie juist van af wil.
Als Vermeij daadwerkelijk met een verstrekkend advies komt, kan ze in de voetsporen van Donner treden. Maar de geschiedenis van het stelsel laat zien dat ze ervoor moet waken dat haar oplossingen op termijn weer tot nieuwe problemen leiden. Alleen dan kunnen ze de historische cyclus doorbreken waarin het stelsel iedere twintig jaar vastloopt en weer moet worden vlotgetrokken.
Om u deze content te kunnen laten zien, hebben wij uw toestemming nodig om cookies te plaatsen. Open uw cookie-instellingen om te kiezen welke cookies u wilt accepteren. Voor een optimale gebruikservaring van onze site selecteert u "Accepteer alles". U kunt ook alleen de sociale content aanzetten: vink hiervoor "Cookies accepteren van sociale media" aan.
U bent niet ingelogd
Antwoord op al uw vragen
Updates, wijzigingen en klachten
Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2024 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden