Regering, parlement en rechtspraak waren ‘blind’ voor de gevolgen van het harde fraudebeleid voor burgers. De levens van mensen werden ‘vermorzeld’. Tot die snoeiharde conclusies komt de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid dat maandag haar eindverslag presenteerde. Hoe kon het misgaan bij alle drie de staatsmachten?
‘Het schokkende is dat we het niet meer schokkend vinden.’ Michiel van Nispen (SP), voorzitter van de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening, spreekt maandag in de Tweede Kamer tot zijn toehoorders met de hoop dat er wél wat gebeurt met het eindverslag dat hij presenteert over het ontspoorde fraudebeleid. ‘Het kan morgen zomaar weer gebeuren’, is de ontnuchterende conclusie van de commissie.
Want hoewel het rapport doorspekt is van snoeiharde zinsneden – mensen zijn in de ‘vernieling geholpen’, levens ‘vermorzeld’ – zijn de meeste conclusies in het eindverslag ‘niet geheel nieuw’. Dat maakt het volgens de commissie ‘des te erger’ dat niet eerder is ingegrepen. En nog altijd zijn de fouten die het fraudebeleid lieten ontsporen niet weggenomen. De patronen die eraan ten grondslag lagen ‘zijn tot op de dag van vandaag niet doorbroken’.
Over de auteur
Hessel von Piekartz is politiek verslaggever voor de Volkskrant en schrijft over de volksgezondheid, pensioenen en sociale zekerheid.
Lees hier alles over de kabinetsformatie.
Het lijvige rapport dat Van Nispen en commissieleden Senna Maatoug (GroenLinks-PvdA) en Thierry Aartsen (VVD) maandag presenteerden, leest als een aanklacht tegen een overheid die op alle fronten faalde. ‘Het kabinet en het parlement hebben gefaald, de uitvoering heeft onrechtmatig gehandeld en de rechtspraak is tekortgeschoten in het bieden van bescherming aan mensen.’ Hoe kon het zo misgaan?
‘Het is niet zo dat door één slechte wet alle ellende is veroorzaakt’, benadrukte commissievoorzitter Van Nispen, de werkelijkheid is volgens hem gelaagder en complexer. Maar wat uit het rapport wel duidelijk wordt, is dat opeenvolgende kabinetten een groot aantal ‘fouten en verkeerde keuzen’ maakten bij het ‘ontwerpen, invoeren en uitvoeren van wetten en systemen’.
Dat gaat zelfs terug tot de kabinetten-Balkenende. Zo werd er in 2005 met de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) een wet ingevoerd die regelde dat burgers zelf hun inkomen moesten inschatten om recht te hebben op een voorschot van bijvoorbeeld toeslagen.
Doordat niet duidelijk was wat burgers precies moesten opgeven, lagen fouten op de loer. Die tekortkoming lag volgens de commissie ten grondslag aan wat uiteindelijk bekend werd als de ‘alles-of-nietsbenadering’: al bij een klein foutje werd de toeslag stopgezet en moest het volledige bedrag worden terugbetaald.
De commissie rekent het opeenvolgende kabinetten aan dat ze niet ingrepen terwijl bekend was dat het systeem rammelde. Beleidsmedewerker van het ministerie van Sociale Zaken Sander Veldhuizen wees er in zijn verhoor op dat in alle rapporten die sinds 2009 verschenen, bekend was dat het toeslagenstelsel ‘een serieuze ontwerpfout heeft’.
Ook politieke keuzen maakten het beleid hardvochtiger. De commissie wijst niet één zondebok aan, maar vanaf het kabinet-Rutte I werd het fraudebeleid in ieder geval ‘repressiever’. De hoofdrolspelers van toen draaiden daar in hun verhoren ook niet omheen. Toenmalig minister van Sociale Zaken Henk Kamp zei dat hij zo min mogelijk fraude wilde om de sociale zekerheid in stand te houden.
Bovendien was hij ervan overtuigd dat fraude wijdverbreid was. Toen ambtenaren dat in een presentatie weerspraken en een laag fraudepercentage noemden, trok hij hun cijfers in twijfel. ‘Je kunt als bewindspersoon niet uitsluitend afgaan op wat je krijgt aangereikt door je medewerkers’, zei Kamp in zijn verhoor daarover. Het was bovendien ‘in strijd met wat er in het land leeft’.
De harde fraudeaanpak die Kamp voorzag, leidde uiteindelijk tot de fraudewet, die hoge boetes introduceerde voor uitkeringsgerechtigden die niet de juiste gegevens doorgaven. Ook over die wet oordeelt de enquêtecommissie hard. Niet alleen was de boete van 100 procent te hoog, ook verdween in de wet het onderscheid tussen iemand die onbewust een fout maakte en mensen die doelbewust fraudeerden. Wie gegevens verkeerd invulde, werd bestempeld als fraudeur.
De commissie rekent het de opeenvolgende kabinetten ook aan dat ze geen duidelijke keuzen maakten over bezuinigingen, waardoor de invulling werd overgelaten aan uitvoeringsorganisaties, zoals de Belastingdienst en het uitkeringsorganisatie UWV. Een van de manieren om geld op te halen, was het opsporen van fraude. Zo werd er een ‘perverse financiële prikkel’ gecreëerd waardoor er naar extra fraudegevallen werd gezocht, ‘ook als die er niet waren’.
Het was betrokkenen afgelopen jaren een doorn in het oog: Kamerleden die bij elke nieuwe onthulling over hardvochtig fraudebeleid weliswaar uithaalden naar het kabinet, maar niet zelf in de spiegel durfden te kijken.
De enquêtecommissie is snoeihard over de Kamer. Die verzuimde in te grijpen terwijl dat wel degelijk mogelijk was. Zo merkt de commissie op dat Kamerleden weliswaar vragen stelden over tekortkomingen in wetsvoorstellen, maar dat ze later toch instemden, ook als de problemen niet waren verholpen.
Sommige wetten werden ‘heel oppervlakkig’ behandeld. Als voorbeeld noemt de commissie de Wet fraudeaanpak door bestandskoppelingen. Die wet regelt dat gegevens van mensen worden gedeeld om fraudeopsporing te vergemakkelijk en bleek later aan de basis te staan van een systeem dat discriminerend uitpakt. Toch werd de wet als hamerstuk afgedaan.
Bovendien hadden Kamerleden samen met journalisten een aanjagende rol in het verharden van fraudebeleid. De berichtgeving over de zogenoemde Bulgarenfraude in 2013 – waarbij een criminele organisatie misbruik maakte van toeslagen – is daarvan een bekend voorbeeld. Journalisten kwamen met de onthullingen, waarop Kamerleden weer in de media reageerden.
Het leidt tot een ‘papegaaiencircuit’ met ‘zelfversterkend effect’. Volgens de commissie kreeg uitkerings- en toeslagenfraude daardoor ‘onevenredig’ veel aandacht, waardoor in de samenleving sociale zekerheid synoniem werd voor fraude. Het ging in de berichtgeving bovendien vaak over personen met een migratieachtergrond, wat volgens de commissie leidde tot een ‘verhard maatschappelijk politiek klimaat’.
Er zijn ook lichtpuntjes. De commissie benadrukt dat het toeslagenschandaal ‘zonder het vasthoudende werk van Kamerleden en journalisten niet boven water was gekomen’.
Als het kabinet rammelende nietsontziende wetgeving doorvoert, de Kamer keer op keer verzuimt in te grijpen en uitvoeringsorganisaties wetten ook nog eens streng uitvoeren, is er voor getroffen burgers in een rechtsstaat normaal gesproken altijd nog één uitweg: de rechter. Maar zelfs die heeft het volgens de commissie laten afweten.
De enquêtecommissie is met name kritisch over de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die zich meermaals moest buigen over zaken die burgers hadden aangespannen over teruggevorderde toeslagen. In plaats van in te grijpen en de gedupeerde burgers in het gelijk te stellen, hield de Raad van 2011 tot 2019 vast aan een harde lijn in het toeslagenschandaal. Ze keurden de zogenoemde ‘alles-of-nietsbenadering’ goed, waardoor burgers na een (kleine) fout enorme bedragen moesten terugbetalen.
Ook hier geldt dat er volgens de commissie wel degelijk kansen waren om tot een ander oordeel te komen. Zo brachten twee rechters van de Rechtbank Rotterdam de problemen rondom toeslagzaken in 2014 naar voren in een overleg met de Raad van State.
Het verhaal over schrijnende situaties maakte indruk op de Afdeling bestuursrechtspraak. ‘Je kon een speld horen vallen. Het was heel indringend’, zei Roeland Cooijmans, een van de Rotterdamse rechters, in zijn verhoor daarover. Toch deed de Raad niets met de signalen. Een koerswijziging bleef uit en in de daaropvolgende jaren hielden de bestuursrechters vast aan hun harde lijn.
De commissie vindt dat de Raad daarmee ‘blind’ bleef voor de schrijnende situaties. Bovendien is het volgens de commissie veelzeggend dat de Afdeling bestuursrechtspraak in 2019 na onthullingen over de toeslagenaffaire toch tot een ander oordeel kwam. Het betekent dat ‘de ruimte altijd in de wet heeft gezeten’, aldus de commissie. ‘Het is ernstig dat de Afdeling bestuursrechtspraak tot op de dag van vandaag niet wil toegeven dat het jarenlang goedkeuren van de alles-of-nietsbenadering fout was’.
Om te voorkomen dat bestuursrechters in de toekomst weer zo tekortschieten, adviseert de commissie om flink in te grijpen. De Raad van State moet zich voortaan geheel gaan toeleggen op advisering van het kabinet en parlement over wetgeving. De Afdeling bestuursrechtspraak moet worden afgesplitst en ondergebracht bij de rechterlijke macht. Dat moet een einde maken aan de ‘dubbele pet’ die de Raad nu heeft als wetgevingsadviseur en hoogste bestuursrechter: de Raad moet nu vaak oordelen over de gevolgen van wetten waarover hij eerst zelf heeft geadviseerd.
Om u deze content te kunnen laten zien, hebben wij uw toestemming nodig om cookies te plaatsen. Open uw cookie-instellingen om te kiezen welke cookies u wilt accepteren. Voor een optimale gebruikservaring van onze site selecteert u "Accepteer alles". U kunt ook alleen de sociale content aanzetten: vink hiervoor "Cookies accepteren van sociale media" aan.
U bent niet ingelogd
Antwoord op al uw vragen
Updates, wijzigingen en klachten
Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2024 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden