Het extraparlementaire kabinet: iedereen heeft het erover in Den Haag, niemand weet precies wat het is. Aangemoedigd door partijprominenten als Henk Kamp en Johan Remkes ziet VVD-leider Dilan Yesilgöz een extraparlementair kabinet inmiddels als ‘de meest realistische optie’ om de formatie vlot te trekken. Pieter Omtzigt is al langer pleitbezorger.
Informateur Kim Putters is ingeschakeld om de komende weken helderheid te verschaffen: kan een extraparlementair kabinet een uitweg bieden uit de huidige impasse, en hoe ziet zo’n kabinet er dan uit?
Over de auteur
Frank Hendrickx is politiek verslaggever voor de Volkskrant. In 2022 kreeg hij de journalistieke prijs de Tegel voor zijn onthullingen over de mondkapjesdeal van Sywert van Lienden en co. Hendrickx was eerder correspondent in de VS en Rusland.
Volg alles over de kabinetsformatie hier.
Klein voordeel bij die zoektocht: Limburg deed tussen 2019 en 2023 al ervaring op en twee Tilburgse wetenschappers kregen toestemming om het experiment op de voet te volgen. Het daaruit voortkomende boek Extraparlementair besturen, ervaring en lessen uit de Limburgse praktijk van de Tilburgse hoogleraren Martijn Groenleer en Gert-Jan Leenknegt is al gelezen door Putters en andere Haagse kopstukken.
Welke lessen kunnen worden getrokken over de voor- en nadelen van een buitenparlementair bestuur?
Waarom kwam er in 2019 een extraparlementair college in Limburg? Om dezelfde reden dat er nu over wordt gesproken in Den Haag. Centrum-rechts en radicaal-rechts verwierven bij de verkiezingen een ruime meerderheid, maar mede door oud zeer en onrust in de achterbannen zat een gewoon college van CDA, VVD, PVV en FVD er niet in.
Toen alle pogingen om tot een gewone coalitie te komen waren vastgelopen, bood de extraparlementaire variant uitkomst. CDA, VVD, PVV en FvD leverden vijf van de zeven gedeputeerden en die werden aangevuld met een onafhankelijke gedeputeerde en een gedeputeerde van GroenLinks-huize, die prompt werd geroyeerd door haar partij. Toen het team compleet was, werd er geschreven aan een collegeprogramma op hoofdlijnen zonder dat de fracties in de Provinciale Staten daarbij betrokken waren.
Het extraparlementair college moest zelf het beleid vormgeven en vervolgens steeds op zoek naar meerderheden. In de praktijk stemden CDA, VVD, PVV en FvD vaak voor de voorstellen, maar lang niet altijd. Niemand had zich verplicht om het college te steunen.
Zeker voor NSC en VVD, die beide grote bedenkingen hebben bij een kabinet met de PVV, biedt dat aantrekkelijke aanknopingspunten. Een informateur kan een team samenstellen met mensen die gelieerd zijn aan PVV, VVD, NSC en BBB, eventueel aangevuld met onafhankelijke of linkse bestuurders. Dat team kan vervolgens een hoofdlijnenakkoord opstellen en dan proberen daar meerderheden voor te vinden in de Tweede Kamer.
Het biedt een uitweg uit de huidige impasse: er komt een bestuur met rechtse signatuur, maar VVD en NSC hoeven niet formeel in zee met de PVV. Tegen de sceptische achterban kan men zeggen: we steunen een extraparlementair kabinet, maar opereren los van Wilders. Elke fractie kan op elk moment zijn eigen afweging maken. Desnoods moet het kabinet op zoek naar andere meerderheden.
Of luister via Spotify of Apple podcasts.
Hoogleraar Groenleer, een van de auteurs van de studie naar het Limburgse experiment, constateert dat de aantrekkingskracht van een extraparlementair bestuur voor een deel bestaat uit de onduidelijkheid over de precieze status. Is er nou een samenwerking tussen de partijen die het initiatief steunen of niet? Groenleer: ‘Het is een soort strategische ambiguïteit, die kan helpen om de verschillende achterbannen tevreden te stellen’.
Een extraparlementair kabinet biedt kansen op een andere bestuurscultuur, blijkt uit het Limburgse experiment. De macht van het kabinet zal afnemen, de invloed van de Tweede Kamer groeit juist. Een extraparlementair bestuur moet voortdurend rekening houden met de wensen van de volksvertegenwoordiging. Debatten worden minder voorspelbaar. In Limburg konden volksvertegenwoordigers met amendementen het hele beleid overboord gooien.
Ook het ambtelijk apparaat ging daardoor anders functioneren. Eerder dienden ambtenaren vooral als steunpilaar van het college; in de extraparlementaire periode ging het apparaat zich ook meer richten op het informeren en steunen van het parlement. Daar zat de macht.
In Limburg ging het zover dat het college bij een moeilijk dossier meerdere opties voorlegde aan de Provinciale Staten. Die mochten dan de knoop doorhakken.
Uit het onderzoek van de Tilburgse wetenschappers rijst het beeld op dat vooral ervaren parlementariërs zullen gedijen in een systeem waarin de Kamer via bij elkaar gesprokkelde meerderheden het beleid kan bijstellen. Ook dat kan voor enkele Haagse kopstukken aantrekkelijk klinken: Wilders en Omtzigt behoren zelf tot de meest doorgewinterde Kamerleden.
Een extraparlementair kabinet kan Wilders ook op een ander vlak goed van pas komen. Zijn eigen eenmanspartij zal minder op de proef worden gesteld, want het extraparlementair kabinet is eindverantwoordelijk voor het beleid. ‘Als het geen succes wordt, hoef je er als partij niet per se op afgerekend te worden’, zegt Groenleer.
Het lijkt voor de PVV – en waarschijnlijk ook voor BBB – riskanter om wel zelf in een kabinet zitting te nemen. Ze moeten dan laten zien dat hun plannen en beloften in de praktijk ook uitvoerbaar en betaalbaar zijn. Als dat niet zo blijkt te zijn, zoals veel critici betogen, kunnen de kiezers al snel teleurgesteld afhaken.
Een extraparlementair kabinet loopt wel het risico dat het gevoerde beleid onvoorspelbaar en onsamenhangend wordt. Als er een traditioneel regeerakkoord wordt gesloten, staat het beleid in beginsel voor jaren vast. De ruimte om nog wijzigingen door te voeren is klein, omdat daarmee het hele bouwwerk van de coalitie aan het wankelen wordt gebracht.
Bij een extraparlementair bestuur geldt het tegenovergestelde: het beleid staat pas vast als het parlement er in een debat mee akkoord is gegaan. In Limburg moesten bestuurders er voortdurend rekening mee houden dat de Provinciale Staten aanpassingen zouden afdwingen. Als één gedeputeerde een toezegging moest doen om een meerderheid voor zijn beleid veilig te stellen, kon dat ook gevolgen hebben voor de portefeuille van een andere gedeputeerde.
Volgens de Tilburgse hoogleraar Groenleer zullen de partijen die nu een extraparlementaire constructie overwegen, goed moeten nadenken over de bestuurlijke consequenties. Om te voorkomen dat er onsamenhangend of zelfs tegenstrijdig beleid ontstaat door hap-snap-akkoorden met de Tweede Kamer, kan het een optie zijn om ministers verantwoordelijk te maken voor integrale beleidsdossiers.
Dat sluit aan bij de opvattingen van informateur Kim Putters. Hij pleitte eerder bijvoorbeeld voor een minister voor Levensloop, die dan al het beleid van kinderopvang tot pensioen voor zijn rekening neemt. Andere mogelijke portefeuilles zijn Sociale Ongelijkheid, Brede Welvaart en Democratie en Recht.
Op provinciaal niveau zijn weinig hoogoplopende ideologische debatten, maar zodra dat wel het geval was, kwamen de verhoudingen tussen de partijen die het extraparlementaire college steunden meteen onder hoogspanning te staan. Er zijn geen coalitieafspraken, dus niemand hoeft iemand anders iets te gunnen.
In Limburg sputterde het CDA tot frustratie van FvD tegen bij de invoering van een correctief referendum. Toen later een CDA-gedeputeerde in opspraak raakte, stemde FvD als enige van de vier rechtse partijen voor een parlementair onderzoek naar de kwestie, wat het einde van het eerste extraparlementaire college inluidde.
De doodsteek kwam uiteindelijk van de PVV. Die partij had zich lang als degelijke en betrouwbare partner opgesteld, maar toen de druk over de integriteitsproblemen opliep, diende René Claassen, nu Kamerlid voor de PVV, een motie van wantrouwen in tegen het ‘eigen’ extraparlementaire college.
Het geeft aan hoe relatief de term extraparlementair is. Zonder steun van de meerderheid in het parlement is er geen redden meer aan.
Ex-gouverneur Theo Bovens raadt bewindspersonen die worden benaderd voor zo’n toekomstig kabinet dan ook ‘een heel goede risicoverzekering’ aan. ‘Je bent als minister vogelvrij. Rugdekking van een coalitie is er niet.’
Niet alleen liggen er in de landelijke politiek meer ideologische conflicten op de loer dan op provinciaal niveau, ook treedt een eventueel extraparlementair kabinet aan onder een veel moeilijker gesternte dan destijds in Limburg. Alles wijst erop dat er fors moet worden bezuinigd. De VVD wil alleen in een extraparlementair kabinet stappen als ‘hele duidelijke financiële kaders’ worden afgesproken, verklaarde Yesilgöz eerder al.
Als er uitvoerig gaat worden onderhandeld over de financiën – wat indirect ook invloed zal hebben op bijna alle beleidskeuzes – zal al snel de vraag rijzen of PVV, VVD, NSC en BBB niet bezig zijn om ‘een gewoon kabinet’ op te tuigen met een bindend coalitieakkoord. En als dat niet gebeurt, zal het heel moeilijk worden om een streng begrotingsbeleid te voeren.
Het is een bijna onoplosbaar dilemma, meent Bovens, die tegenwoordig CDA-fractievoorzitter in de Eerste Kamer is. ‘Een extraparlementair kabinet zal nooit een meerderheid vinden voor bijvoorbeeld bezuinigingen op de zorg’, aldus Bovens. ‘Hoe kan een fractie dat uitleggen als er geen eigen kabinet zit met een gemeenschappelijke visie. Een extraparlementair kabinet is uiteindelijk van niemand, dat is de kern van het probleem.’
Hoogleraar Groenleer ziet wel dat de alternatieve bestuursvorm een oplossing kan zijn in een periode waarin door versplintering en polarisatie de vorming van gewone meerderheidskabinetten steeds moeilijker wordt. Tegelijkertijd valt volgens de onderzoeker niet uit te sluiten dat een extraparlementair kabinet uiteindelijk tot meer versplintering en polarisatie leidt.
‘Het is een pragmatische oplossing, maar voor de kiezer kan het ook verwarrender worden’, meent Groenleer. ‘Kiezers kunnen het gevoel krijgen dat er niks met hun stem is gebeurd. Daar kunnen populisten bij een volgende verkiezing dan weer een slaatje uit slaan.’
In Limburg is het experiment niet voortgezet. De provincie heeft sinds 2023 weer een gewoon meerderheidscollege.
Om u deze content te kunnen laten zien, hebben wij uw toestemming nodig om cookies te plaatsen. Open uw cookie-instellingen om te kiezen welke cookies u wilt accepteren. Voor een optimale gebruikservaring van onze site selecteert u "Accepteer alles". U kunt ook alleen de sociale content aanzetten: vink hiervoor "Cookies accepteren van sociale media" aan.
U bent niet ingelogd
Antwoord op al uw vragen
Updates, wijzigingen en klachten
Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2024 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden