De EU kan de Oekraïense vraag naar wapens en munitie niet bijbenen. De Europese defensie-industrie wil haar productie niet opschalen zonder garanties van regeringen. Die zekerheid is moeilijk te vinden in het hedendaagse, complexe Europa.
‘Tijdens de Koude Oorlog had het Duitse leger duizenden Leopardtanks, nu zijn het er nog driehonderd’, zegt Burkard Schmitt van ASD Europe. ‘De laatste dertig jaar leefden we in de veronderstelling dat een oorlog in Europa niet meer mogelijk was. Daarom zijn de legers drastisch ingekrompen, en de defensie-industrie ook’, vervolgt de directeur defensie en veiligheid bij de organisatie die de belangen van Europese defensiebedrijven in Brussel behartigt.
Een recente studie van de denktank German Council on Foreign Relations spreekt van ‘bonsai-legers’ waar ook een bonsai-industrie bij hoort. Door de oorlog in Oekraïne moet de bonsai een eik worden, een industrie die zware wapens en munitie levert, in grote aantallen. Die omschakeling verloopt moeizaam, waardoor Oekraïne op het slagveld met grote tekorten kampt, vooral aan granaten voor de artillerie. Illustratief zijn de miljoen artilleriegranaten die de EU aan Oekraïne beloofde te leveren voor maart 2024. Het worden er slechts 520 duizend, maakte EU-buitenlandchef Josep Borrell onlangs bekend.
Over de auteur
Peter Giesen schrijft voor de Volkskrant over de Europese Unie en internationale samenwerking. Eerder was hij correspondent in Frankrijk. Hij is auteur van meerdere boeken.
De wortels van deze problemen liggen in de jaren negentig. Na de val van de Muur in 1989 blaakte het Westen van optimisme. De Koude Oorlog was voorbij, de angst voor een grootschalige confrontatie met Rusland verdwenen. Blijmoedig incasseerden de lidstaten van de EU hun ‘vredesdividend’. In Nederland werden de uitgaven voor de krijgsmacht meer dan gehalveerd, van ruim 2 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in 1989 naar 1 procent in 2014.
In Duitsland werd gesproken van Wandel durch Handel, verandering door handel. Door de integratie van Rusland en China in de wereldeconomie zou in die landen een middenklasse ontstaan die vroeg of laat vrijheid en democratie zou gaan eisen. Kortom: uiteindelijk zou iedereen zo worden als wij – vreedzaam en commercieel.
Ook het gezicht van de oorlog veranderde. Na de val van de Muur leek een grote grondoorlog in Europa tot het verleden te behoren. Europese legers bereidden zich niet meer voor op een tankslag met het Rode Leger, maar op gevechten met Talibanstrijders die een raketwerper op hun schouder droegen. De Europese defensie-industrie werd kleiner en concentreerde zich op technologisch geavanceerde wapens die ingezet konden worden bij commandoacties tegen jihadistische groepen in Afghanistan, het Midden-Oosten en Afrika.
Of luister via Spotify of Apple podcasts.
Zelfs insiders werden verrast door de massale wijze waarop Rusland op 24 februari 2022 Oekraïne binnenviel. ‘Mijn eerste gedachte was: dat kan toch niet waar zijn, dat we in Europa weer een klassieke oorlog hebben’, zei Thomas Müller, bestuursvoorzitter van de grote Duitse defensieproducent Hensoldt, in de Süddeutsche Zeitung.
De defensie-industrie moest weer massa gaan leveren. ‘Het is duidelijk dat de kwantiteit over het hoofd is gezien’, zegt politicoloog Christian Mölling van de denktank German Council on Foreign Relations. ‘De Europese defensie-industrie kan producten maken van hoge kwaliteit, in homeopathische doses. Ze kan geen robuuste spullen maken die onder alle omstandigheden werken, in grote hoeveelheden. Daarbij gaat het niet alleen om de productie. In een oorlog van grote intensiteit moet je ook veel meer onderhoud plegen. Dingen gaan kapot en die moet je snel repareren. Ook daarop is Europa onvoldoende voorbereid’, aldus Mölling.
Dat de omschakeling niet snel genoeg verloopt, is deels een kwestie van overmacht. Het opzetten van nieuwe productielijnen kost nu eenmaal tijd. Ook de Amerikanen waren onvoldoende voorbereid op een uitputtingsoorlog, hoewel zij veel minder op hun krijgsmacht bezuinigden dan de Europeanen. Zij willen nu de productie van 155mm-granaten opvoeren van 20- naar 90 duizend per maand in 2025. Volgens Thierry Breton, Europees commissaris voor de interne markt, zal de EU eind 2024 in staat zijn jaarlijks 1,4 miljoen granaten te produceren. Alleen al de Duitse defensieproducent Rheinmetall zegt komend jaar 700 duizend granaten te kunnen maken.
Maar veel veiligheidsexperts vinden ook dat Europa te langzaam is. Volgens denktank IISS stegen de Europese defensie-uitgaven in 2023 met 4,5 procent. Dat lijkt veel, maar is nog altijd niet genoeg voor de uitputtingsoorlog in Oekraïne, aldus onderzoeker Ben Barry in de Financial Times. Na twee jaar oorlog ontwaart hij nog altijd een ‘gebrek aan urgentie’ bij Europese regeringsleiders. ‘We hebben misschien te veel en te vaak getwijfeld’, zei EU-buitenlandchef Josep Borrell op de veiligheidsconferentie in München. Over elke nieuwe stap, zoals de levering van F-16’s of Leopardtanks, werd lang gedebatteerd. ‘Hadden we sneller beslist, dan was de oorlog misschien anders gelopen.’
Deze week schreef Borrell aan brandbrief aan de lidstaten. De inspanningen van Europa zijn ‘duidelijk niet genoeg’, schreef hij. ‘We moeten meer doen en we moeten het sneller doen.’ Borrell riep de lidstaten voorts op om harder te zoeken naar munitie in bestaande voorraden, in de EU en elders ter wereld. In München zei de Tsjechische president Petr Pavel dat een Tsjechische zoektocht bijna een miljoen granaten opleverde. Als er voldoende geld beschikbaar komt, kunnen ze naar Oekraïne worden gestuurd.
De besluitvorming in Europa is complex, zegt Rem Korteweg van Instituut Clingendael: ‘Toen de oorlog in Oekraïne uitbrak, heeft president Biden vrij snel de ceo’s van de belangrijkste Amerikaanse defensiebedrijven op het Witte Huis uitgenodigd om te praten over de vraag hoe de productie zo snel mogelijk kon worden vergroot.’
De Europese defensie is versnipperd: 27 lidstaten zonder centrale regie. De Verenigde Staten hebben 30 hoofdwapensystemen, de lidstaten van de EU 178. Elk land heeft zijn eigen vliegtuigen, tanks en artillerie, waarbij de keuze vaak wordt bepaald door de wens om de nationale defensie-industrie te steunen.
Vorige week bepleitte Ursula von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie, de gemeenschappelijke ontwikkeling van de Europese defensie-industrie, onder leiding van een nieuwe figuur, de Europees commissaris voor defensie. Daarnaast wil Breton op termijn een Europees defensiefonds van 100 miljard euro, te vullen door de lidstaten en de industrie.
Voorlopig zijn het vogels in de lucht en zitten de grote defensiebudgetten bij de lidstaten. Die zeggen vierkant achter Oekraïne te staan, maar volgens directeur Schmitt van de organisatie van Europese defensiebedrijven duurt het vaak lang voordat die steun wordt vertaald in concrete bestellingen. ‘De bottleneck zijn de contracten, hoor ik van onze leden’, zegt hij.
Politici hebben gesuggereerd dat de industrie te weinig risico durft te nemen, terwijl de markt stormachtig groeit. De prijs van een aandeel in Rheinmetall steeg sinds de oorlog van 90 naar 360 euro. Maar zo simpel is het niet, zegt Schmitt. ‘Een bedrijf investeert pas in een dure nieuwe productielijn als het zekerheid heeft over de vraag in de toekomst. Zelfs een betrekkelijk simpel product als de 155mm-artilleriegranaat heb je in allerlei varianten. Omdat ze niet allemaal compleet inwisselbaar zijn, moet je weten wie welke granaten voor welk wapensysteem koopt, en hoeveel.’
De industrie wil ook zekerheid op de langere termijn, zegt een woordvoerder van Rheinmetall. Zij wil niet met ongebruikte productielijnen komen te zitten als de oorlog in Oekraïne sneller dan verwacht wordt beëindigd en de vraag naar munitie weer afneemt. ‘Nieuwe capaciteit kan alleen worden opgebouwd als we orders hebben waardoor we zeker weten dat we haar meerdere jaren kunnen gebruiken’, aldus de woordvoerder. ‘Langetermijncontracten zijn een effectief middel om de noodzakelijke zekerheid te creëren.’
De industrie heeft het gelijk grotendeels aan haar zijde, vindt Mölling van de German Council on Foreign Relations. Regeringen moeten garanties geven, zodat bedrijven durven te investeren. ‘Uiteindelijk zijn het regeringen die wapens en munitie bestellen. Zij moeten contracten afsluiten’, aldus Mölling. ‘De industrie heeft haar capaciteit uitgebreid met 40 procent. Zij zegt meer te kunnen produceren. Wat zij nodig heeft, is concrete orders en adequate financiering’, schreef EU-buitenlandchef Borrell deze week.
Rusland zegt zijn defensie-uitgaven inmiddels te hebben opgevoerd tot 6 procent van het bbp. Voor president Vladimir Poetin is het gemakkelijker om de economie op een uitputtingsoorlog in te richten. Poetin heeft geen last van ongedurige kiezers, terwijl Europese leiders te maken hebben met partijen als de PVV, die vindt dat er geen hulp naar Oekraïne mag gaan zolang ‘de mensen hier’ met hoge prijzen worstelen.
Demissionair minister van Defensie Kajsa Ollongren suggereerde onlangs dat de defensie-uitgaven omhoog moeten naar 4 procent van het bbp als Donald Trump de presidentsverkiezingen wint en de Amerikaanse steun voor Europa wegvalt. Onmogelijk is dat niet. In de jaren vijftig gaf Nederland ook 4 procent uit aan zijn verdediging. Maar toen had het een oorlog achter de rug die zijn kwetsbaarheid onbarmhartig had aangetoond, en werd de politiek gedomineerd door een paar grote volkspartijen met een hondstrouwe aanhang.
Nu is de herinnering aan de oorlog vervaagd, de politiek gefragmenteerd en het electoraat vluchtig en ongeduldig. Dat maakt het opvoeren van de steun aan Oekraïne lastig, zegt Mölling: ‘Je moet kiezers vertellen dat ze armer worden doordat je de oorlogsinspanningen in Oekraïne blijft steunen. Dat is geen populaire boodschap.’
Zo loopt het front niet alleen door Oekraïne, maar ook dwars door de Europese publieke opinie. Maar uiteindelijk moet Poetin worden gestopt in het belang van de Europese veiligheid, vindt Mölling, zoals vrijwel alle veiligheidsexperts. Dat vergt nu eenmaal een grote inspanning, zegt hij: ‘Europa moet meer geld uitgeven. Daar gaat een afschrikkende werking van uit, dat wordt vaak over het hoofd gezien. Als je zegt: we gaan doen whatever it takes, er is geen eind aan onze inspanningen, dan gaat de tegenstander anders calculeren.’
Source: Volkskrant