Politici en ambtenaren zijn te veel tegenover elkaar komen te staan. Maar de toeslagenaffaire heeft de politiek doen inzien dat er moet worden geluisterd naar zorgen uit het veld, zegt bestuurskundige Paul ’t Hart.
Tachtig, misschien wel negentig procent gaat ‘redelijk tot zeer goed’ in het Nederlands openbaar bestuur, durft Paul ’t Hart te beweren. Dat zou hij vroeger niet hebben gezegd. Lang zat hij juist met de vraag hoe in een welvarend, goed opgeleid land als Nederland overheden de plank soms vreselijk mis konden slaan.
‘Inmiddels denk ik dat het glas al die tijd meer dan halfvol is geweest. Maar door successen uit het verleden krijgen mensen steeds hogere verwachtingen. Ik kan nog altijd somber zijn over kolossale vormen van verwaarlozing, zoals het achterwege blijven van een krachtige reactie op de klimaatcrisis. Maar te weinig wordt bestudeerd wat er allemaal goed gaat en wat we daarvan kunnen leren.’
Bestuurskundige ’t Hart (60) doet sinds de jaren tachtig onderzoek naar het functioneren van de overheid. Ook adviseert hij veelvuldig ambtenaren. Hij is verbonden aan de Universiteit Utrecht en sinds een jaar lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, een groep wetenschappers die regering en parlement adviseert over grote langetermijnvraagstukken.
Over de auteur
Kustaw Bessems is columnist van de Volkskrant en host van de podcast Stuurloos. Hij heeft een bijzondere belangstelling voor openbaar bestuur en schrijft daarnaast over alles van disco tot klushuizen.
Voor die raad kijkt ’t Hart naar de soorten deskundigheid die de overheid in huis heeft en welke er nodig zijn. Zijn eerste indruk is dat er het nodige te verbeteren is aan het evenwicht tussen inhoudelijke expertise –waarin de ambtelijke dienst ooit uitblonk – en managementvaardigheden en ‘politiek-bestuurlijke sensitiviteit’ – waarop de afgelopen decennia nadrukkelijk is geselecteerd voor ambtelijke topfuncties.
De periode van zijn werkzame leven valt samen met groeiend ongemak over het functioneren van het openbaar bestuur, onder meer door de mislukte marktwerking, erkent hij. ‘Maar je moet ook kijken naar de uitkomsten. De taalkundige en psycholoog Steven Pinker toont in zijn boek Enlightenment Now met bergen data aan dat naarmate de waarden van de Verlichting hun beslag krijgen in de manier waarop overheid en politiek werken – de rede, wetenschap en humanisme – het almaar beter is gegaan met mensen, zelfs met de allerarmsten in de wereld.’
‘Als je in Nederland kijkt naar de Belastingtelefoon, een balie bij de gemeente of bij de beslisambtenaren van de IND – groepen waar best vaak kritiek op is – werken ze onpartijdig, professioneel en volgens de regels. Het is aan die ambtelijke deugden te danken dat er zoveel goed gaat. En aan het feit dat de meeste mensen die in Nederland publieke macht uitoefenen, de rechtsstatelijke normen goed tussen de oren hebben. Vooral lokaal en provinciaal voelen bestuursorganen ook het culturele dna goed aan van de mensen die ze besturen. Ze snappen dat je mensen hun zegje moet laten doen en dat je rekening moet houden met minderheden. Passend bij de Nederlandse traditie van schikken en plooien.’
Sinds de jaren negentig zijn, vindt ook ’t Hart, echter te veel prikkels ingebouwd die overheidsorganisaties ertoe moeten bewegen om evenveel of meer te doen met minder middelen. ‘Daarin ontbreekt een fundamenteel begrip van overheidstaken en van de relatie tussen overheidsdienaren en burgers. De kerntaak van de overheid is om chaos te voorkomen en burgers te beschermen tegen tirannie. Dat is heel moeilijk in een economisch model te gieten.’
Hij maakt daar wel meteen twee belangrijke kanttekeningen bij. Allereerst was die hang naar meer doelmatigheid wel een reactie op echte problemen. Vóór die tijd was er geen walhalla: ‘De bureaucratie van de overheid had in de decennia sinds de Tweede Wereldoorlog een monopoliepositie opgebouwd en was te arrogant, te traag en te inefficiënt geworden.’ Ten tweede vindt ’t Hart het belangrijk te benadrukken dat Nederland nog altijd een overheid heeft die ‘best goed is in procedurele rechtvaardigheid’. ‘Dat betekent dat je op een beetje faire manier wordt behandeld.’
Bekende drama’s zoals de gaswinning in Groningen en het toeslagenschandaal hakken er volgens hem zo in omdat ze daar afbreuk aan doen. ‘Niet alleen de uitkomst is in die gevallen heel erg slecht voor mensen, maar het proces berooft hen ook van hun rechten en hun waardigheid. Zo’n ingrijpend dossier als stikstof is ook een goed voorbeeld. De manier waaróp dat is gegaan is een groter probleem dan wat er moet gebeuren. En dat zien we terug in de verkiezingswinst van BBB en aan de hoge stand in de peilingen van NSC. Ik ben voor stevig beleid om het milieu te verbeteren, maar ik ben minstens zo zeer voor fairness, voor hoor en wederhoor, voor rechtsstatelijk onberispelijk overheidsoptreden en voor mensen meenemen. Dat laatste is een belangrijke voorwaarde voor succesvol beleid.’
Als goed voorbeeld noemt hij het Ruimte voor de Rivier-project, waarmee sinds 2007 overstromingen niet alleen worden voorkomen door dijken te bouwen, maar juist ook door te zorgen dat water veilig kan worden afgevoerd. ‘Als je beseft dat de persoon in het dorp waar de dijk moet worden gebouwd misschien ook wel kennis heeft van de rivier en hem van meet af aan betrekt in de ontwikkeling van plannen, zul je zien dat je soms wat trager werkt, maar dat het resultaat slimmer is én meer draagvlak heeft.’
‘Ambtelijke hardvochtigheid wordt voor een belangrijk deel politiek veroorzaakt. Niet omdat politici dom of slecht zijn. Ook zij zitten in een systeem dat niet altijd het beste in ze naar boven haalt. We kunnen het toeslagenschandaal niet los zien van de morele paniek over fraude, die volstrekt disproportioneel was ten opzichte van de realiteit.
‘Dat Henk Kamp voor een parlementaire enquêtecommissie nu zegt dat de lage fraudecijfers van zijn ambtenaren nu eenmaal niet strookten met het gevoel in het land en dat er dus toch draconische maatregelen moesten komen, getuigt van een rare opvatting van bestuurlijk leiderschap. Hij volgde de morele paniek in plaats van die te weerspreken met in ambtelijke analyses aangedragen feiten.
‘Ik wacht ook nog steeds tot Pieter Omtzigt eens publiekelijk reflecteert op zijn eigen toenmalige heilige verontwaardiging over de Bulgarenfraude: vindt hij nou niet dat hij mede een politiek klimaat heeft geschapen waarin de belastingdienst werd aangespoord tot de niets ontziende fraudejacht die hij jaren later zo goed boven tafel heeft weten te krijgen?
‘In zo’n opgeklopt politiek klimaat kunnen ambtelijke diensten een enorme druk ervaren om te leveren en ontsporen. Ambtenaren proberen dan nog wel tegen te spreken, maar als hun politieke bazen aangeven dat ze daar niet op zitten te wachten, schieten ze op een gegeven moment in de ‘u vraagt, wij draaien’-stand. Dat is niet oké, maar wel zoals het gaat wanneer ze het ‘primaat van de politiek’ ingewreven krijgen.
‘Al sinds 1998 doe ik veel onderzoek naar de verhouding tussen politici en ambtenaren en ik heb gemerkt dat gebrek aan ambtelijke loyaliteit zeer zelden het probleem is. Veel vaker is het juist het gebrek aan effectieve tegenspraak. Ambtenaren laten hun professionele oordeel of rechtsstatelijke instinct wel erg makkelijk doodslaan met: dit wil de minister of dit staat in het regeerakkoord.’
‘De Tweede Kamer als debatkamer voor de natie is gewond geraakt toen we de hele boel hebben opengegooid. Camera’s in het parlement hebben de boel er niet beter op gemaakt. Dat iedereen op z’n mobieltje vuurtjes mag opstoken terwijl die aan het ontbranden zijn in debatten, maakt het er niet beter op. Politici voelen zich voortdurend bekeken, anticiperen daarop en gaan ermee spelen.
‘Dat decennialang bijna geen politicus het heeft aangedurfd om de schaarse middelen en magere ondersteuning van het parlement aan de orde te stellen en te pleiten voor meer middelen, uit angst voor het antipolitieke populistische discours, ook dat heeft het er niet beter op gemaakt. Wij hebben weinig geld over voor onze democratie. Als je zo weinig investeert, moet je niet verbaasd zijn over het niveau dat je terugkrijgt. Ik ben het ook helemaal eens met ChristenUnie en Volt die ervoor pleiten om het aantal Kamerleden uit te breiden.
‘En het kiesstelsel moet worden gewijzigd. Dat is gebouwd toen de samenleving er heel anders uitzag. In de verzuiling kon het goed gedijen, maar in een tijd van individualisme helemaal niet. Het is een pathologie dat wij 22, 23 partijen hebben in een parlementje met 150 zetels.’
‘Of die het aantrekkelijkste geluid maakt over de kwestie die zij het belangrijkst vinden. In plaats van op een brede partij met daarbinnen meerdere opvattingen. We hadden lang een mooie balans tussen brede volkspartijen die zeiden: tel de plussen en minnen bij elkaar op en stem op ons als dat positief uitpakt, en een aantal kleinere partijen met religieuze signatuur of gebaseerd op het communisme of met milieu hoog in het vaandel. Nu zien we dat die laatste categorie uit de hand is gelopen.’
‘We moeten nog maar zien of die partijen zo stabiel worden als de brede volkspartijen ooit waren. Die waren diep geworteld in sociale bewegingen. NSC komt nu ad hoc op, op grond van een heersend sentiment, en is erg gebouwd rondom één persoon. Dat is een wankeler basis. Wie zegt dat NSC niet uiteen zal vallen, zoals met zoveel nieuwe partijen is gebeurd?’
‘Ja, die partijen raakten los van hun ideologisch kompas en vertelden niet langer een groot verhaal waarmee ze grote bevolkingsgroepen aan zich wisten te binden, ongeacht wat ze van issue tot issue allemaal aan posities innamen. Maar ons kiesstelsel werkt die versnippering ook wel heel erg in de hand. Ik hecht aan evenredige vertegenwoordiging, dus voor een hoge drempel ben ik ook niet. Maar twee, drie zetels mag je toch wel als minimum eisen voordat een club alles moet krijgen waar een in het parlement vertegenwoordigde partij recht op heeft, zoals medewerkers en een wetenschappelijk bureau?’
‘Nee, die partij had dan nog wat langer moeten doorzetten, zoals het al anderhalve eeuw gaat: als jij zorgen hebt of een passie voor iets, dan ga je jezelf maar organiseren. Tot je het wél haalt. Of je begint een factie binnen een bestaande partij. Als steeds meer mensen zeggen: wanneer het niet precies zo gaat als ik wil, richt ik zelf iets op, dan leidt dat tot een atomisering die de bestuurbaarheid onder druk zet. Ik vind regeringscoalities zonder een vaste meerderheid in het parlement niet per se een probleem, in Scandinavië gaat dat ook goed. Maar het worden zo wel héél veel nerveuze dealtjes die moeten worden gesloten om nog beleid te kunnen voeren.’
‘Zou kunnen. Het CDA is ook ooit gevormd door christelijke partijen die anders wegzonken.’
‘Ja, bijvoorbeeld. Het klinkt misschien wat hard, maar wat is het alternatief? Dit zijn geluiden die ik ook hoor onder ambtenaren. Hoe kunnen die zo nog respect hebben voor de politici die in de staatsrechtelijke orde der dingen hun bazen zijn?’
‘De versnippering leidt er samen met de hedendaagse hypertransparantie bijvoorbeeld toe dat het aantal Kamervragen uit de hand is gelopen. En de antwoorden die ambtenaren moeten voorbereiden, interesseren de vragenstellers niet, want het gaat de vragenstellers – ook van traditionele partijen – er alleen maar om gezien te worden.’
‘Zeker. Politici en ambtenaren zijn te veel tegenover elkaar komen te staan. Voor ambtenaren is de Kamer een horde die genomen moet worden, en voor Kamerleden is de ambtenarij een bolwerk dat moet worden geslecht. En de ambtenaren op de Haagse departementen werken nog teveel als een buffer tussen hun collega’s die in de praktijk werken, de publieke dienstverleners, en de politieke besluitvorming. Terwijl juist bij die dienstverleners het professionele oordeel over beleid is te halen: kan dit werken, is het fair?
‘De laatste paar jaar proberen die publieke dienstverleners hun stem meer te laten horen. En de politiek is er nu ontvankelijk voor. Er is een unieke kans dat uit de puinhopen van de toeslagenaffaire misschien een verbetering van deze verhoudingen tot stand komt.’
Eén ding zou een volgende regering wel ter hand moeten nemen, betoogt ’t Hart. De bulk van het beleid moet óf helemaal naar de gemeenten, óf juist weer terug naar het Rijk. Nu is de uitvoering van allerlei enorme taken zoals de jeugdzorg en thuiszorg bij gemeenten terecht gekomen, maar zonder het apparaat dat daarbij hoort, en belangrijker: zonder de politieke legitimatie. Gemeenten zijn namelijk veelal te klein om hun taken uit te voeren en werken daarom samen in regio’s, maar burgers kunnen alleen stemmen op een gemeenteraad en die heeft vaak weinig meer te zeggen over wat die regio’s doen.
‘De kans op succesvolle publieke dienstverlening is het grootst als mensen op het laagste niveau in organisaties weliswaar duidelijke kaders meekrijgen maar daarbinnen veel ruimte hebben in concrete gevallen. De laatste jaren leek de grootste angst van de Nederlandse overheid wel dat een kleine groep iets zou krijgen waar ze geen recht op heeft en daarom is het waanzinnig moeilijk gemaakt om de veel grotere groep efficiënt, goedkoop en transparant te geven waar die wél recht op heeft. Zou je dat niet eens een poosje omkeren?
‘En het is belangrijk dat de overheid een zekere bescheidenheid aan de dag legt. Eerder en intensiever naar mensen luisteren, daar ontbreekt het aan. We zijn een diplomasamenleving. Aan professionals wordt ontzettend veel gezag toegekend. Terwijl in zaken die zijn misgegaan toch een van de grote lessen is: er waren signalen. Van mensen in de uitvoering, maar er waren ook schreeuwen om hulp van slachtoffers zelf.’
‘Ja, want je ziet dat goed luisteren beleid kenmerkt dat slaagt. Het ongemakkelijke gesprek wordt gevoerd: wat jullie op de tekentafel hebben bedacht, correspondeert niet met hoe het hier ter plaatse gaat.’
Om u deze content te kunnen laten zien, hebben wij uw toestemming nodig om cookies te plaatsen. Open uw cookie-instellingen om te kiezen welke cookies u wilt accepteren. Voor een optimale gebruikservaring van onze site selecteert u "Accepteer alles". U kunt ook alleen de sociale content aanzetten: vink hiervoor "Cookies accepteren van sociale media" aan.
U bent niet ingelogd
Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2023 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden