Een Europese Unie van 36 landen: de regeringsleiders beraden zich er komende dagen over in het Spaanse Granada. Langzaam groeit het besef dat de consequenties enorm zijn. In de wandelgangen worden intussen interessante ontmoetingen verwacht.
Na een oorverdovende stilte van tien jaar staat uitbreiding van de Europese Unie plotsklaps weer bovenaan de agenda. Vrijdag bespreken de regeringsleiders in Granada hoe een EU van 36 lidstaten eruit kan zien. Wat voor budget heeft zo’n Unie? Hoeveel leden telt het Europees Parlement? De Europese Commissie? De vraag voor demissionair premier Mark Rutte en zijn EU-collega’s is niet óf, maar wanneer en op welke wijze de EU haar mogelijk laatste groeispurt verwerkt.
‘Met dank aan president Poetin’, zegt een EU-ambassadeur met enig cynisme over het eerste serieuze uitbreidingsdebat op het hoogste politieke niveau sinds Kroatië in 2013 tot de EU toetrad. De Russische aanval op Oekraïne heeft de wereldorde van na de val van de Berlijnse Muur (1989) weggeslagen, concludeert ook de nieuwe Europese denktank BIG (Brussels Institute for Geopolitics) van politiek-filosoof Luuk van Middelaar en voormalig Commissie-ambtenaar en Ruslandkenner Hans Kribbe. Het is strategisch eigenbelang dat de EU de zes Westelijke-Balkanlanden, Oekraïne, Moldavië en Georgië toelaat tot de club.
Nou duurt het nog wel even voor deze kandidaatlanden daadwerkelijk aanschuiven in Brussel. Niemand behalve de regering in Kyiv voorziet dit vóór 2030. Oekraïne, Moldavië, Georgië, Servië, Albanië, Noord-Macedonië, Bosnië-Herzegovina, Montenegro en Kosovo moeten heel veel werk verzetten eer ze aan alle vereisten voor het EU-lidmaatschap voldoen. Aan een voorspelling voor Turkije (kandidaatlid sinds 1999) waagt überhaupt niemand zich zolang president Recep Tayyip Erdogan daar de scepter zwaait. Besluiten hierover kunnen de leiders dus nog even doorschuiven.
Over de auteur
Marc Peeperkorn is sinds 2008 de EU-correspondent voor de Volkskrant. Hij woont en werkt in Brussel.
Dat geldt niet voor de noodzakelijke hervormingen van de EU zelf, wil ze te zijner tijd in staat zijn om negen nieuwkomers een plek te geven. De organisatiestructuur van de Unie is weliswaar in de loop der tijd aangepast, maar berust nog steeds op de fundamenten uit de jaren vijftig toen de EU zes landen telde. ‘Het begint de EU-leiders te dagen dat de consequenties van deze uitbreidingsronde monumentaal kunnen zijn’, schrijft de BIG-denktank. Succes is volgens deze denkers niet verzekerd. Een rapport van twaalf Duitse en Franse deskundigen voorziet een ‘lang en complex proces’ vanwege de grote meningsverschillen tussen de lidstaten. Verschillen die met de uitbreiding alleen maar toenemen.
En dus bespreken Rutte en zijn collega’s vrijdag tientallen heikele kwesties. Neem de omvang van het EU-budget, nu met 27 lidstaten goed voor circa 170 miljard euro per jaar. Gaat dat straks fors omhoog of leveren huidige netto-ontvangers als Polen, Hongarije en Spanje in, ten gunste van de veel armere nieuwkomers? De Frans-Duitse experts bepleiten een forse verhoging van het EU-budget, een suggestie waarvoor de regeringen in Berlijn en Nederland allerminst warm lopen.
Dan is er de vraag: waaraan geeft die EU-36 al die miljarden uit? Anno 2023 gaat ruwweg eenderde van het budget naar de landbouw en eenderde naar de armere regio’s. Als de huidige regelingen niet veranderen, exploderen de uitgaven, vooral die voor landbouw door de komst van Oekraïne. Wat gebeurt er dan met de door de leiders vele keren beloofde investeringen in schone technologie en defensie? Waar komt eventueel extra geld vandaan: uit de nationale schatkisten, nieuwe Europese belastingen of via Europees schuldpapier?
Ook de omvang van de toekomstige Commissie vraagt om een antwoord. Vasthouden aan het systeem dat elk land een commissaris levert, leidt tot een dagelijks bestuur van de Unie van 36 mensen. Dan heeft niet iedereen meer een weekvullende portefeuille. Een kleinere Commissie betekent rotatie en dus dat landen tijdelijk niet vertegenwoordigd zijn.
Het maximum aantal zetels in het Europees Parlement is vastgesteld op 751. Om de negen nieuwe leden een plek te geven zullen bestaande lidstaten zetels moeten inleveren.
Minstens zo politiek gevoelig is de discussie over de besluitvorming in de EU. De huidige hybride structuur met de Commissie, het parlement, de 27 lidstaten, wisselende vereiste meerderheden, blokkerende minderheden en veto’s op politiek gevoelige terreinen als belastingen en budget, is vanuit bestuurlijk oogpunt op zijn best suboptimaal te noemen. Met 36 landen dreigt verlamming.
De experts en denktanks suggereren de veto’s voor lidstaten af te schaffen of flink te verminderen, iets waarover al jaren wordt gesproken, zonder veel vooruitgang. Een andere optie is een Europa van verschillende snelheden waarbij sommige lidstaten – het wachten op de rest moe – alvast inniger gaan samenwerken, zoals de eurolanden. Maar gebeurt dat op te veel terreinen dan dreigt fragmentatie.
Aan de basiswaarden van de EU, zoals de rechtsstaat, de democratie en een goed werkende markteconomie, mag sowieso niet gemorreld worden. Dat is niet alleen een kwestie van geloofwaardigheid (de EU leest graag de rest van de wereld de les), maar ook noodzakelijk voor eerlijke concurrentie en een efficiënte besteding van de EU-gelden. Polen en Hongarije laten elke dag zien dat handhaving van die waarden nu al een probleem is. Hoe gaat dat straks met Servië, Albanië en Oekraïne erbij, landen die op de corruptie-index van Transparency International ronduit beroerd scoren?
De bestaande instrumenten die de EU heeft om de rechtsstaat in de lidstaten te beschermen, zijn traag en bot. Verandering ervan vergt echter vaak een wijziging van het Europees Verdrag: een tijdrovende en riskante zaak want elk nationaal (en soms regionaal) parlement kan dat blokkeren.
Concrete antwoorden op al deze vragen zullen de regeringsleiders vrijdag niet leveren. Ook niet over de startvraag: wanneer moet de EU eigenlijk klaar zijn voor uitbreiding? EU-president Charles Michel opperde onlangs 2030. Het werd hem door de meeste leiders niet in dank afgenomen. Een datum kan door de kandidaatlanden als belofte worden opgevat en dus een reden om noodzakelijke hervormingen niet meer door te voeren.
De Baltische lidstaten vinden 2030 overigens veel te laat. Zij menen dat met ingang van de volgende Europese meerjarenbegroting (2028-2034) de EU haar huis op orde moet hebben om de nieuwkomers welkom te heten. De Russische bezetting staat hun nog helder voor ogen.
Niets van deze noordelijke urgentie is terug te vinden in de verklaring die de leiders in Granada naar verwachting zullen aannemen. In het ontwerp daarvan wordt alleen gezegd dat de EU ‘de interne basis moet leggen om de Unie geschikt te maken voor de uitbreiding’.
Aan premiers en presidenten geen gebrek komende dagen in Granada. Spanje is, als tijdelijk EU-voorzitter, de gastheer van twee grote politieke evenementen. Donderdag treffen de leiders van 47 landen elkaar: die van de 27 EU-lidstaten en 20 uit de omringende landen. Deze halfjaarlijkse topontmoeting van de ‘Europese Politieke Gemeenschap’ is het geesteskind van de Franse president Emmanuel Macron. Die vond dat een extra overlegplatform nodig was, omdat niet alle samenwerking tussen landen gericht moet zijn op toetreding tot de EU.
De leiders praten in vier werkgroepen over onder meer de groene omwenteling, digitalisering en geopolitiek. Maar belangrijker dan de officiële agenda zijn de gesprekken in de wandelgangen. De Zweedse premier Ulf Kristersson zal de Turkse Recep Tayyip Erdogan en de Hongaarse premier Viktor Orbán vragen hoe het staat met hun goedkeuring van het Zweedse Navo-lidmaatschap. De Spaanse premier Pedro Sánchez zal de kans pakken om zijn minister van Financiën Nadia Calviño aan te prijzen als de beste kandidaat om de Europese Investeringsbank te leiden. Een voorzien onderhoud over de toekomst van Nagorno-Karabach tussen de leiders van Armenië en Azerbeidzjan – samen met Macron, bondskanselier Olaf Scholz en EU-president Charles Michel – werd woensdag op het laatste moment afgezegd door Azerbeidzjan, maar verschillende betrokkenen komen elkaar donderdag toch tegen in de wandelgangen.
Vrijdag zijn dan alleen de EU-leiders nog aanwezig voor een informele top. Naast de uitbreiding van de EU bespreken de leiders het meest splijtende onderwerp van de laatste jaren: migratie. De toestroom van migranten via de Middellandse Zee is hoog, de uitvoering van afspraken met Tunesië om mensen tegen te houden komt niet van de grond, EU-landen ruziën elkaar de tent uit over wie de mensen moet opnemen en voeren grenscontroles in. De ontwerpverklaring spreekt over een ‘vastberaden’ aanpak van de ongecontroleerde migratie, maar een eind aan de politieke impasse is niet voorzien. Al helemaal niet omdat de Poolse regering – samen met de Hongaarse de grootste dwarsligger – aan de vooravond van verkiezingen staat.
Source: Volkskrant