Toen drie weken geleden de Wagner-troepen van Jevgeni Prigozjin oprukten naar Moskou, doemde plotseling een scenario op dat tot dan ondenkbaar was: een machtsgreep die een einde zou maken aan de heerschappij van Vladimir Poetin.
Wat zou er in dat geval met de man gebeuren? Zou hij standrechtelijk worden geëxecuteerd, zoals in 1989 gebeurde met de Roemeense dictator Ceausescu? Of zou hij in de gevangenis verdwijnen? Het zou de nieuwe machthebbers opzadelen met een probleem: een vijand in de kelder die elk moment, mochten de kansen keren, weer kan opmarcheren naar het regeringspaleis, als Napoleon vanaf Elba.
Er was een betere optie. De coupplegers zouden Poetin op het vliegtuig kunnen zetten. Enkeltje Zestienhoven, het Nederlandse vliegveld dat het dichtst bij het Internationaal Strafhof (ICC) in Den Haag ligt, hemelsbreed 18 kilometer, een ritje van 23 minuten over de A13.
De aanklager van het hof, Karim Khan, heeft namelijk een onderzoek geopend naar de president. Op 17 maart ging het arrestatiebevel uit. Poetin zou duizenden Oekraïense kinderen hebben laten deporteren naar Rusland. Grote kans ook dat Khan nog meer aanklachten wegens oorlogsmisdrijven voorbereidt.
Dat zo’n scenario geen sciencefiction is, is op zich al spectaculair. Tot voor kort was het dat namelijk wél. Er was geen sprake van dat leiders van een grootmacht zich ooit voor een vreemde rechter zouden moeten verantwoorden voor misdrijven, in hun naam begaan. Straffeloosheid was de norm. De afgelopen dertig jaar echter heeft het internationaal strafrecht een enorme ontwikkeling doorgemaakt, een die buiten het vakgebied onvoldoende wordt beseft.
Een belangrijke stap daarin werd gezet op vrijdag 17 juli 1998, ’s avonds om een paar minuten voor 11, maandag 25 jaar geleden. In Rome werd toen het statuut van het Internationaal Strafhof vastgesteld door een vergadering met vertegenwoordigers van bijna 150 landen.
‘Het Internationaal Strafhof in Den Haag kan worden opgericht’, schreef de Volkskrant de volgende ochtend. ‘Met een zeer grote meerderheid werd gisteravond de tekst van het statuut goedgekeurd: 120 voor, 7 tegen en 21 onthoudingen. De conferentie is geslaagd in haar opzet: een hof vormen dat plegers van genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven, waar ook ter wereld gepleegd, gaat berechten.’
Aan de stemming waren vijf weken van zinderende onderhandelingen voorafgegaan, in het hoofdkantoor van de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO) in de Italiaanse hoofdstad. Een deel daarvan werd bijgewoond door de Volkskrant. De diplomatieke vergaderzalen waren niet toegankelijk voor journalisten, maar dat maakte niet heel veel uit. In de wandelgangen konden diplomaten op de schouder worden getikt voor een gesprekje boven een kop FAO-koffie.
De beste informatie kwam van een slag mensen dat een sleutelrol speelde: juridische experts van ngo’s. Vaak leek het of niet de grote vergaderzaal van de FAO, maar de bescheiden Sudan Room, de ruimte van de ngo’s, het kloppend hart van de conferentie was.
Internationale media leken de vergadering te beschouwen als een slaapverwekkend kletscircus. Ter plekke kon je op je klompen aanvoelen dat hier geschiedenis werd geschreven, maar dat gevoel werd buiten het FAO-gebouw niet breed gedeeld. Veel pers was er niet.
Het tekent de scepsis die de strafrechtelijke aanpak van oorlogsmisdrijven, genocide en misdrijven tegen de menselijkheid destijds ten deel viel. Bijna alle misdrijven waren op dat moment immers onbestraft gebleven.
Jawel, na 1945 waren nazikopstukken berecht in Neurenberg en hun Japanse evenknieën kwamen voor het Tokiotribunaal. De roep tot het oprichten van een permanent hof voor oorlogsmisdrijven werd echter in de kiem gesmoord door de Koude Oorlog.
Pas in de jaren negentig, na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie, kwam er beweging in de zaak. In mei 1993 riep de Veiligheidsraad van de VN een Joegoslaviëtribunaal in het leven, in november 1994 gevolgd door een tribunaal voor Rwanda. In dat land had kort daarvoor een genocide plaatsgevonden die, om de preambule van het Statuut van Rome te parafraseren, ‘het geweten van de mensheid hevig schokte’.
Ook deze twee ‘speciale tribunalen’ stuitten lange tijd op brede scepsis. Mensen als de Servische president Slobodan Milosevic en zijn Bosnische zetbaas Radovan Karadzic zouden zich, zo werd gezegd, natuurlijk nooit en te nimmer laten arresteren. En werden vredesonderhandelingen niet gefrustreerd als een van de partijen vervolging boven het hoofd hing?
De vorderingen van de tribunalen gaven weinig aanleiding tot optimisme. Pas in mei 1997 wist het Joegoslaviëtribunaal één verdachte te veroordelen (de kleine vis Dusko Tadic), en bij het Rwandatribunaal ging het niet veel beter. In het afgelegen Tanzaniaanse toeristenstadje Arusha, waar het Rwandatribunaal gevestigd was, toonden rechters en aanklagers zich in 2003 tegenover de Volkskrant narrig dat journalisten – zonder zelf ooit naar Arusha te komen – steeds maar weer van elkaar overschreven dat het hof een puinhoop was. Klopt niet, zeiden ze terecht: het Rwandatribunaal is op stoom.
Hoe is, twintig jaar nadien en 25 jaar na de geboorte van het Statuut van Rome, de stand van zaken? Hoe gaat het met het internationaal strafrecht?
Uitstekend.
Met name de speciale tribunalen zijn een groot succes geworden, zo stelt oud-hoogleraar volkenrecht Harry Post vast in de Netherlands International Law Review. Tussen 1993 en 2017, toen het hof werd opgeheven, is het Joegoslaviëtribunaal erin geslaagd alle 161 aangeklaagde personen te vervolgen. Voortvluchtigen zijn er niet. Ook de drie grootste schurken – Milosevic, Karadzic en Ratko Mladic – kwamen voor de rechter, zij het dat Milosevic voortijdig stierf. De vonnissen van het tribunaal en de rechtsgang waren ‘indrukwekkend’, schrijft Post.
Het Rwandatribunaal was evenzeer succesvol. Toen het hof in 2015 zijn deuren sloot, waren van de 93 aangeklaagden er nog slechts zes op de vlucht. Een van hen, Félicien Kabuga, werd in 2020 alsnog aangehouden. Hij wordt berecht door de strafrechtelijke bezemwagen van de tribunalen, het eveneens in Den Haag gevestigde Internationaal Restmechanisme voor Straftribunalen (MICT).
Ook een derde speciaal tribunaal, dat voor Sierra Leone, heeft gedaan waarvoor het in 2002 was opgericht. Toen het hof in 2013 sloot, was nog slechts één verdachte op de vlucht; inmiddels is hij overleden. De hoofddader, oud-president van Liberia Charles Taylor, zit 50 jaar celstraf uit in Engeland.
Maar dat is niet alles. Misschien nog belangrijker is dat de tribunalen enorm hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van het internationaal strafrecht, dat tot dan in de kinderschoenen stond. Jurisprudentie ontbrak, afgezien van die uit Neurenberg en Tokio.
Door de rechters van het Joegoslaviëtribunaal werd bijvoorbeeld vastgesteld dat het oorlogsrecht ook geldt in burgeroorlogen. Tot dan werd ervan uitgegaan dat de Geneefse conventies alleen in internationale conflicten een rol spelen.
De tribunalen voor Joegoslavië en Rwanda hebben het concept ‘command responsibility’ verder ontwikkeld, het principe dat bevelhebbers aansprakelijk zijn voor het wangedrag van ondergeschikten. Het werd bovendien toegepast op niet-militaire autoriteiten. Een variant hiervan was het door het Joegoslaviëtribunaal geïntroduceerde begrip ‘joint criminal enterprise’: elk lid van een georganiseerde groep is verantwoordelijk voor misdaden, gepleegd voor het gemeenschappelijk doel.
Baanbrekend was de erkenning van seksuele misdrijven. Zo werd verkrachting bestempeld als middel van oorlogsvoering en werd de bewijsdrempel ervoor verlaagd. Verkrachting werd in 1998 voor het eerst bestraft als vorm van genocide, in de zaak tegen de Rwandese oud-burgemeester Jean-Paul Akayesu. Het was sowieso de eerste keer in de geschiedenis dat een rechter een veroordeling wegens genocide uitsprak.
Die rechter was de Zuid-Afrikaanse Navi Pillay, die het later nog zou schoppen tot rechter van het ICC en Hoge Commissaris voor de Mensenrechten. In december 2003, toen ze inmiddels president van het Rwandatribunaal was, sprak ze een ander historisch vonnis uit, dat in het ‘mediaproces’. Voor het eerst werden mensen – drie Rwandese Hutu’s – veroordeeld wegens het in de media aanzetten tot genocide.
Hoofdverdachte Ferdinand Nahimana, oprichter van radiozender Mille Collines, hoorde het ‘schuldig’ en de strafmaat (levenslang) stoïcijns aan, alsof het weerbericht werd voorgelezen. ‘Zonder geweer of machete veroorzaakte u de dood van duizenden onschuldige burgers’, sprak Pillay. Het was ‘de belangrijkste uitspraak van mijn leven’, zei ze een dag na het vonnis in een interview met de Volkskrant. ‘Het was een marteling. De nacht ervoor heb ik geen oog dicht gedaan. Het is vreselijk om mensen tot zo’n zware straf te veroordelen.’
Ook het VN-tribunaal voor Sierra Leone schiep belangrijke jurisprudentie. Het hof veroordeelde voor het eerst personen wegens het inzetten van kindsoldaten en voor het eerst werden gedwongen huwelijken aangemerkt als misdaad tegen de menselijkheid.
En het Internationaal Strafhof? Daar is het beeld meer gemengd. Het hof kwam tergend langzaam op gang. Het lijstje door het ICC veroordeelde oorlogsmisdadigers maakt tot nu weinig indruk. Regeringsleiders en hoge militairen zitten er niet bij. Lange tijd werden alleen misdrijven in Afrika onderzocht, wat het hof vanuit het continent het verwijt van eenzijdigheid opleverde. Bovendien laat het strafhof in sommige bloedige conflicten, zoals de Syris Source: Volkskrant