In de Litouwse hoofdstad Vilnius begint dinsdag de jaarlijkse Navo-top waarop alle leiders van de lidstaten aanwezig zijn. Naar verwachting komt ook de Oekraïense president Zelensky. Hij verwacht in Vilnius ‘concrete stappen’ richting Navo-lidmaatschap. Vijftien jaar geleden kreeg Kyiv op de top van Boekarest al de belofte dat het lid mocht worden. Maar Oekraïne werd niet uitgenodigd voor de cruciale volgende stap, de weg naar het lidmaatschap: het zogenoemde Membership Action Plan (MAP).
Hoe kwam dat? Wat gebeurde er destijds achter de schermen in Boekarest? En wat valt er nu in Vilnius te verwachten? De Volkskrant reconstrueert de beruchte Boekarest-top met Henne Schuwer, de oud-topdiplomaat die als kabinetschef van Navo-secretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer destijds alle cruciale bijeenkomsten meemaakte. Over de top van nu in Vilnius tempert hij de verwachtingen.
De geopolitieke context van de top van Boekarest was destijds heel anders, zegt Henne Schuwer. ‘We zaten in een periode van dooi met de Russen. Er was een Navo-Rusland Raad, er waren veel Russen geaccrediteerd bij de Navo en we werkten samen in Afghanistan.’
Dat er zwaar weer op komst was, was duidelijk sinds Poetins beruchte toespraak in München in 2007, waarin hij het Westen hard aanviel. ‘Die toespraak had niemand aan zien komen’, zegt Schuwer. Ook tussen het Georgië van president Micheil Saakasjvili en Rusland waren er voortdurend spanningen over de afvallige gebieden Abchazië en Zuid-Ossetië, die door Rusland werden gesteund.
De wonden die de Irakoorlog hadden veroorzaakt tussen de Navo-bondgenoten waren al behoorlijk geheeld, zegt Schuwer. De verwachtingen rond ‘Boekarest’ waren hooggespannen. VN-chef Ban Ki Moon was er, de Afghaanse leider Hamid Karzai, maar ook Vladimir Poetin. ‘Het waren de movers and shakers van de wereld. Dat was ook het idee. We hebben een aantal problemen, laten we die in een grotere groep bespreken.’
Na de jongste uitbreidingsronde in 2004, toen onder meer de Baltische landen toetraden, stond het onderwerp ‘uitbreiding’ een tijdje niet zo prominent op de agenda. In Boekarest hoopten Albanië en Macedonië op een groen licht, en vroegen Georgië en Oekraïne om het Membership Action Plan.
Tien dagen voor de top togen secretaris-generaal van de Navo Jaap de Hoop Scheffer en Schuwer naar Washington voor overleg.
‘We hadden de eerste avond een voorgesprek met minister van Buitenlandse Zaken Condoleezza Rice, minister van Defensie Bob Gates en nationaal veiligheidsadviseur Stephen Hadley. Het grote twistpunt in het communiqué (de ‘conclusies’ van elke Navo-top, die bijna altijd in de weken vooraf worden uitonderhandeld, red.) was: wat bieden we Georgië en Oekraïne? Georgië was eigenlijk een veel grotere kwestie, vanwege de spanningen daar.’
De Hoop Scheffer legde uit dat er in Europa grote bedenkingen waren tegen een ‘al te forward leaning gesture’ richting deze landen. ‘Niet te concreet was het idee. Want lidmaatschap betekent inwerkingtreding van Artikel V (de wederzijdse bijstandsclausule uit het verdrag, red.) en konden we dat hard maken? Het was 2008 en Rusland is de grootste kernmacht met een groot staand leger. Als er iets zou gebeuren, konden we dan de Russen Georgië uit timmeren? Je moet alleen beloven wat je waar kunt maken.’
‘Wij kregen de indruk dat de Amerikanen het daarmee eens waren. Er was geen duidelijk tegengeluid. Maar de volgende ochtend, in the Oval Office, zat naast president George W. Bush ook vicepresident Dick Cheney, en daar hoorden we een heel stevig geluid: ‘We moeten ze perspectief bieden op Navo-lidmaatschap, ze moeten erbij.’ Ik denk dat Cheney het verschil maakte. Ik denk dat hij heeft gezegd: het moet zo.
‘Als je begint met het Membership Action Plan, dan ga je in een lange rechte lijn naar de finish. Dat wilden de VS dus. Maar dat stond niet in de ontwerpconclusies van het communiqué. Dus toen we dat in Brussel in de groep gooiden, zeiden de Fransen en Duitsers: ‘We zijn al een maand aan het onderhandelen, en nu plotseling dit!’’
De onderhandelingen over de conclusies van de top zaten muurvast. Dus gooide De Hoop Scheffer het over een andere boeg. Schuwer: ‘We dachten: we gaan het doen zoals op EU-toppen. Een begrijpelijke Europese gedachte. Maar in de Navo-context bleek het onverstandig, teksten tussen vierkante haken zetten en dan de leiders de keus geven. Dus nu eens geen rubber stamp en zeggen hoe lief en aardig we elkaar vinden, maar: ga maar eens onderhandelen.’
‘De Europeanen waren daar heel senang bij, want die wisten dat Merkel (bondskanselier van Duitsland, red.) kon onderhandelen. Maar ik geloof niet dat onze Amerikaanse of Canadese of Turkse vrienden wisten wat hun zou overkomen. Die zijn gewend te leven in de wereld waar de onderhandelingen vooraf worden gevoerd en als de head honcho (de sterke man, red.) komt, dan is het klaar.’
De locatie, zegt Schuwer, was een ramp. Het moest en zou in het oude paleis van de Roemeense oud-dictator Nicolae Ceausescu gehouden worden, een ‘reusachtig, vreselijk’ gebouw. ‘Het was 400 meter naar een toilet, zagen we vooraf, dus we hebben porta potti’s voor de leiders neergezet. De intimiteit die je nodig hebt bij moeilijke onderhandelingen ontbrak volledig. Het is een koud, zeer onpraktisch gebouw.’
‘Omdat we er in Brussel niet uitkwamen, gingen we dus naar Boekarest met die tekst met vierkante haken. De avond voor de eerste dag van de top belde Rice. Ze wilde om 6 uur ’s ochtends nog één keer overleg om eruit te komen. Jaap en ik namen Merkels adviseur, Christoph Heusgen, mee – de Amerikanen kwamen tot onze verrassing met Radek Sikorski (de Poolse buitenlandminister, red.).’
De idee was: als de Amerikanen en de Duitsers het eens worden, volgt de rest vanzelf. ‘Maar we kwamen er niet uit.’ Heusgen en Rice probeerden het nog alleen, ook tevergeefs. Dus begon de vergadering met die open tekst. ‘En dan zie je dat die Amerikanen daar gewoon niet uitkomen. Bush zei: ik wil het zo hebben en leunde vervolgens achterover. En klaar. Sarkozy (president van Frankrijk, red.) zei ook niet veel, die was ook redelijk aan het duiken. Het kwam op Merkel aan. En toen gingen we helemaal in EU-modus, want Jaap zei: iedereen de zaal uit, behalve de leiders. Dit is Chefsache.’
‘Het gesprek vernauwde zich. Bush zat op twintig meter afstand en deed niet mee. Sarkozy ook niet. Niemand zat meer op zijn plaats. Merkel zat in het midden, en werd belaagd door vijf of zes heel boze heren, vooral Polen en Balten, die haar stevig aanvielen. Petje af. Uiteindelijk zei ze: nee, dit doe ik niet. Ze pleitte voor realisme: deze landen stonden nog ver af van lidmaatschap. Het resultaat was helemaal Europees, want vierkante haak één werd aan vierkante haak twee geplakt. Zo kreeg je die hele dubbele tekst: ze mogen bij de Navo, maar we zeggen niet wanneer.’
Voor de Europeanen was dat acceptabel volgens Schuwer, ‘want we hadden nog zo’n klantje bij de EU: Turkije rammelt ook al dertig jaar aan de poort. En de Amerikanen konden zeggen: ze komen erbij.’
’s Avonds werd het weer gezellig, met een concert en diner. ‘Dat is ook een verschil met EU-toppen: alle echtgenoten zijn mee, want Navo-toppen zijn altijd feesten van saamhorigheid. Toen Karzai bij het diner niet kwam opdagen, belandde Jeannine de Hoop Scheffer in de herschikking van de hoofdtafel naast Poetin. ‘Ze hadden een heel leuk diner samen, een levendig gesprek.’
De volgende dag begon met een ‘zeer moeizaam bilateraal gesprek tussen Jaap en Poetin’, met de Russische buitenlandminister Sergej Lavrov en Schuwer erbij. Het duurde anderhalf uur, veel langer dan bedoeld. De andere leiders wachtten geïrriteerd in de hoofdzaal. ‘Poetin zei: ik heb gehoord wat er gisteren gebeurd is en daar ben ik het helemaal niet mee eens. Hij was buitengewoon onvriendelijk. Zijn argument: Kyiv is het begin van Rusland, en onderdeel van de Russische wereld. Dat gaat u opnemen in de Navo? Jaap was heel duidelijk: elk land mag zijn eigen keuzen maken. Dus die mogelijkheid bestaat.’
‘Het was onplezierig, want hij is geen aardige man. Maar terwijl we teruglopen naar de grote zaal zegt Poetin tegen Jaap: ‘Het was veel leuker om met je vrouw te praten dan met jou, want dat is tenminste wel een verstandig mens’.’
En toen begon de Navo-Rusland Raad, met weer ‘een stevig verhaal’ van Poetin over ‘hoe groot Rusland is en de omcirkeling van de Navo en dat wij de agressieve partner zijn’. Er werd nauwelijks op geantwoord. ‘Bush zei: over drie weken zie ik je en dan gaan we lekker hamburgers bakken. Alleen Merkel was stevig. Toen Poetin zich beklaagde over ons ‘gezeur’ over mensenrechten, en dat het daarmee hartstikke goed ging in Rusland, zei ze: ‘Meneer Poetin, ik heb in Oost-Duitsland geleefd onder uw mensenrechten. Ik weet wat u ermee bedoelt en wij verstaan daar iets heel anders onder’.’
De Navo-top eindigde met persconferenties waarin Poetin en Navo-leiders een totaal verschillende gang van zaken schetsten. ‘Georgië kreeg net als Oekraïne de boodschap over toekomstig lidmaatschap mee en vier maanden later zette Saakasjvili de aanval in tegen Zuid-Ossetië. Rusland tartte Georgië al jaren met provocaties, maar ik denk dat Saakasjvili de verkeerde inschatting maakte dat de Navo achter hem stond. Dat gebeurde niet toen de oorlog uitbrak in augustus 2008.’
Achteraf waren De Hoop Scheffe Source: Volkskrant