Het kabinet maakt steeds gemakkelijker gebruik van een noodmaatregel die het mogelijk maakt om geld uit te geven zonder eerst toestemming te vragen aan het parlement. In 2022 gebeurde dit voor 20,7 miljard euro, zo blijkt uit onderzoek van de Volkskrant naar de 51 tussentijdse aanpassingen in de begroting.
De regering moet normaal gesproken voor alle uitgaven toestemming krijgen van het parlement. Daartoe leggen ministeries hun begrotingen op drie vaste momenten voor. In de Miljoenennota staan de begrotingsplannen van het kabinet voor het komende jaar. Daarna kunnen ministeries in de voorjaars- en najaarsnota nog tussentijds voorstellen doen om de begroting te wijzigen.
Naast deze drie momenten kan de begroting in buitengewone situaties incidenteel worden bijgesteld. Dit gebeurt met een zogenoemde ‘incidentele suppletoire begroting’, ofwel een apart wetsvoorstel dat eerst langs de Eerste en Tweede Kamer moet.
Ministeries kunnen in geval van nieuw beleid ook zónder toestemming van het parlement vooraf incidenteel extra uitgaven plannen. Dit is mogelijk wanneer volgens een minister in een crisissituatie uitstel van het nieuwe beleid ‘niet in het belang van het Rijk’ is. Hierover moeten de Eerste en Tweede Kamer op dat moment wel worden geïnformeerd.
In 2022 is er 41,8 miljard euro extra uitgegeven, waarbij voor 20,7 miljard vooraf geen toestemming is gevraagd, blijkt uit de 51 incidentele bijstellingen van het afgelopen jaar. Het ministerie van Economische Zaken (EZK) nam vorig jaar met 22,9 miljard euro het leeuwendeel van het totaalbedrag aan incidentele bijstellingen voor zijn rekening. Dit kwam vooral door de energiecrisis.
Andere grote incidentele extra uitgaven in 2022 werden besteed aan coronamaatregelen (zoals steunpakketten en vaccins), de oorlog in Oekraïne, de aanschaf van militaire luchtvaartuigen, munitie door Defensie en de ontwikkeling van waterstof.
‘Als je steeds incidenteel moet bijlappen, kun je je afvragen of je niet verkeerd bezig bent’, reageert parlementair wetenschapper Johan van Merriënboer van de Radboud Universiteit. Wanneer ministeries gebruikmaken van de uitzondering, staat het parlement in feite buitenspel, stelt Van Merriënboer: ‘Achteraf wordt het wel gecontroleerd door het parlement, maar is er weinig invloed meer op.’
De ministeries van EZK en Volksgezondheid laten in een reactie weten dat er sprake was van spoedeisende maatregelen waarbij niet kon worden gewacht op de reguliere begrotingsmomenten. De ministeries geven aan terughoudend om te gaan met het gebruik van incidentele bijstellingen en te streven naar een regulier en voorspelbaar begrotingsproces.
De opmars van incidentele bijstellingen is een relatief recent fenomeen. Pas na 2017 kwamen de ministeries ermee op stoom. De wederopbouw na orkaan Irma op Sint-Maarten, de sanering van de grond bij de voormalige fosforfabriek van Thermphos en het klimaatakkoord: in 2018 werden voor deze problemen liefst twaalf incidentele bijstellingen gedaan. In 2019 was dit aantal gehalveerd naar zes. De geplande incidentele uitgaven hadden dat jaar onder meer te maken met de aankoop van aandelen in het noodlijdende Air France-KLM en de nasleep van de Urgenda-uitspraak.
In coronajaar 2020 namen de incidentele bijstellingen een vlucht. 29 van de 46 incidentele bijstellingen werden zonder voorafgaande goedkeuring van het parlement gedaan. Het aantal incidentele bijstellingen klom door de aanhoudende coronacrisis in 2021 op naar 63. Ook de compensatie voor de toeslagenaffaire zorgde voor de nodige tussentijdse aanpassingen aan de begroting. Bij een overgrote meerderheid, 59 van de 63 gevallen, werd wederom een beroep op de uitzondering gedaan.
De Algemene Rekenkamer waarschuwde in 2021 al voor het onnodig vaak gebruiken van de uitzonderingsregel. Ook tijdens verantwoordingsdag, woensdag 17 mei, als de ministeries terugkijken op de begrotingen van 2022, zal de Algemene Rekenkamer aandacht vragen voor dit onderwerp, zegt een woordvoerder.
In de Tweede Kamer leven ook bezwaren tegen de incidentele aanpassingen. Via twee moties is het kabinet opgeroepen om deze sluiproute terug te dringen. Minister Sigrid Kaag van Financiën kondigde daarna een aanpassing van de regels aan. Voortaan zullen ministers bij gebruik van de uitzondering onder meer moeten uitleggen hoeveel spoed de uitvoering van hun nieuwe beleid heeft, waarom dit ‘in het belang van het Rijk’ is en waarom er geen gebruik wordt gemaakt van een van de vaste momenten om de begroting te wijzigen.
‘Bij zeer uitzonderlijke gevallen is een aanpassing nog te verdedigen’, zegt Van Merriënboer. ‘De mogelijkheid is er. Maar als je het keer op keer doet, is het niet meer incidenteel en in strijd met de regels van onze parlementaire democratie.’
Om u deze content te kunnen laten zien, hebben wij uw toestemming nodig om cookies te plaatsen. Open uw cookie-instellingen om te kiezen welke cookies u wilt accepteren. Voor een optimale gebruikservaring van onze site selecteert u "Accepteer alles". U kunt ook alleen de sociale content aanzetten: vink hiervoor "Cookies accepteren van sociale media" aan.
U bent niet ingelogd
Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2023 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden