De Afdeling advisering van de Raad oordeelde in februari dat de Spreidingswet, die asielzoekers eerlijk over Nederland moet verdelen, ‘onnodig complex’ is en ‘indringende vragen’ oproept over of deze wel uitvoerbaar is. De Raad van State is de belangrijkste adviseur over wetgeving, maar vorige maand bleek dat het kabinet de kritiek negeert.
De Spreidingswet, een moeizaam politiek compromis, ligt nu ongewijzigd bij de Tweede Kamer. De Graaf: ‘Een adviseur moet accepteren dat zijn advies soms niet wordt opgevolgd. Maar we zijn er niet blij mee. Dit is niet goed voor de kwaliteit van wetgeving.’
Juist het belang van deugdelijke wetten is een onderwerp waar oud-politicus De Graaf (65) sinds zijn aantreden, bijna vijf jaar geleden, aandacht voor vraagt. Ook in het donderdag verschenen jaarverslag over 2022 staan weer waarschuwingen voor ‘nodeloos ingewikkelde regelgeving’, uitmondend in de constatering: ‘Gebrekkige uitvoerbaarheid van wetten is een hardnekkig probleem.’
‘Nee, dat is het punt niet. Regering en parlement pogen de maatschappelijke werkelijkheid te vangen in wetten, maar de neiging is dat niet op hoofdlijnen te doen. Vaak wordt geprobeerd zelfs het laatste, potentieel kleine onrecht nog te ondervangen. Hier wordt nog een balkonnetje aangebracht, daar nog een achterdeurtje geopend of een schuurtje bijgebouwd. Met de beste bedoelingen, maar het maakt de wet steeds ingewikkelder en de uitvoering steeds lastiger. Het is onze taak daarvoor te blijven waarschuwen.’
‘Het komt een enkele keer voor dat een politieke muur is opgetrokken, die het voor het kabinet onmogelijk maakt een advies op te volgen. Niet elke dag, zelfs niet elke maand. Maar waar politieke deals zijn gesloten, aan overlegtafels op een specifiek deelterrein, of compromissen in een aard- en nagelvast regeerakkoord, merken wij dat onze adviezen moeilijk zijn op te volgen. Ik zie wel dat regering en parlement proberen hun wetgevingstaak serieus vorm te geven, maar signaleer ook hoe moeilijk dat is in een zwaar versplinterd politiek landschap.’
‘Politiek bestuur is op dit moment ingewikkeld, met zoveel tegenstellingen en de moeilijkheid van het moeten werken met verschillende meerderheden in Tweede en Eerste Kamer. Tegelijkertijd zijn veel fracties in omvang beperkt. Als je met z’n drieën of vijven in een fractie zit, is het heel lastig ruimte te vinden om je in wetgeving te verdiepen, die door te spitten en te doordenken. Als adviseur kunnen wij slechts hopen dat het land ooit weer in wat politiek stabieler vaarwater komt.’
De Graaf was onder meer fractieleider van D66 in de Tweede Kamer, minister, burgemeester en senator. Die lange loopbaan bracht hem in 2018 naar de Raad van State, waar behalve de Afdeling advisering, ook de Afdeling bestuursrechtspraak is gehuisvest. Als hoogste bestuursrechter kreeg de Raad te maken met de toeslagenaffaire, waarin harde papieren wetgeving in de dagelijkse rechtspraktijk voor veel mensen desastreus uitpakte.
Om te komen tot beter uitvoerbare wetten, zonder ongewenste neveneffecten, bepleit De Graaf intensievere contacten tussen bestuur, wetgever en rechtspraak. Nu is nog te vaak sprake van ‘gebrekkig samenspel’, terwijl de publieke sector onder grote druk staat. In het jaarverslag oppert de Raad ook dat rechters meer gebruik moeten maken van de mogelijkheid om hun kennis van en ervaringen met wetten ‘terug te koppelen’ naar regering en parlement.
‘Nee, het is eerder precies het omgekeerde. Het lijkt mij verstandig als de hoogste rechters, dus zowel hier als bij de Hoge Raad, nadrukkelijk signaleren als wetten te rigide blijken, met te weinig ruimte voor individuele afwegingen. Of als ze in de praktijk niet uitvoerbaar zijn. Ook over wetten die tot een enorme werkbelasting van rechters leiden, moeten zij aan de bel kunnen trekken.’
‘Bij de wetgever, dus regering en parlement, en liefst tijdig. Vandaar mijn pleidooi voor meer samenhang. Rechters moeten kunnen zeggen dat bepaalde wetgeving in de praktijk tot grote uitvoeringsproblemen leidt, zonder dat zij daarmee een politiek oordeel geven. Integendeel, de rechter zegt dan tegen de politiek: pas op dat ik straks niet op jouw stoel moet gaan zitten! De Raad voor de rechtspraak heeft vorig jaar elf ‘buikpijndossiers’ benoemd, van wetten die in de praktijk onrechtvaardig uitwerken. En onze Afdeling bestuursrechtspraak heeft bijvoorbeeld zorgen geuit over de komende Omgevingswet. Dat is een verstandige beweging.’
‘Ik pleit voor enige herbezinning op wat de overheid vermag. De financiële middelen zijn beperkt. Ook de menskracht is een probleem, gelet op de krapte op de arbeidsmarkt in de hele publieke sector. Die laat zich ook hier voelen, met tientallen vacatures voor juristen voor ondersteuning van de bestuursrechters. Als de overheid veel belooft maar dat in de praktijk niet kan waarmaken, schaadt dat het vertrouwen van mensen. De overheid kan ook niet alle leed oplossen.
‘Een voorbeeld is de neiging om zonder juridische verplichting of verantwoordelijkheid onvrede financieel te compenseren. Of het nu gaat om studenten uit het leenstelsel, zorgmedewerkers met longcovid of Surinaamse Nederlanders met een gat in hun AOW. Op zich allemaal begrijpelijk, maar op den duur niet houdbaar. De overheid moet keuzen maken en deze consequent uitvoeren. Wij halen hier nogal eens de woorden van Willem Drees senior aan. ‘Niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd.’ Dat besef mag best wat vaker doorklinken.’
Om u deze content te kunnen laten zien, hebben wij uw toestemming nodig om cookies te plaatsen. Open uw cookie-instellingen om te kiezen welke cookies u wilt accepteren. Voor een optimale gebruikservaring van onze site selecteert u "Accepteer alles". U kunt ook alleen de sociale content aanzetten: vink hiervoor "Cookies accepteren van sociale media" aan.
U bent niet ingelogd
Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2023 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden