Hoogleraar Cokky Hilhorst hielp de overheid iets meer orde te scheppen in de ict-chaos. Zo kreeg ze een kijkje in de keuken. En zag dat gebrek aan kennis en angst voor gezichtsverlies bij ambtenaren tot verkeerde keuzen hebben geleid.
Het is misschien wel de meest basale taak van een overheid: belasting innen. Zorgen dat er überhaupt geld is om taken uit te voeren. En het is maar de vraag of Nederland - het welvarende, ontwikkelde Nederland - dat de komende jaren nog fatsoenlijk voor elkaar krijgt, omdat de Belastingdienst afhankelijk is van een computersysteem uit de digitale prehistorie, dat op omvallen staat.
De situatie bij de Belastingdienst is kritiek, beaamt Cokky Hilhorst. En het probleem met ict bij de overheid is veel breder. Hilhorst is hoogleraar Business Information Systems aan Nyenrode en was eerder, van 2016 tot 2019, de eerste leidinggevende van het Bureau ICT-Toetsing. Dat Bureau, dat tegenwoordig door het leven gaat als Adviescollege, werd opgericht om orde te helpen scheppen in de ict-chaos bij de overheid. In die hoedanigheid adviseerde Hilhorst over vijftig projecten.
De penibele toestand bij de Belastingdienst, zegt zij, moet een wake-upcall zijn. ‘De dienst zit met een systeem dat de leverancier binnenkort niet meer ondersteunt. Dat is een situatie waar je echt niet in wilt zitten. Ze hebben de afgelopen jaren het onderhoud te weinig serieus genomen. Daar wordt vaak niet genoeg geld voor gereserveerd. Terwijl er vanuit beleidsmakers continu nieuwe wensen en eisen komen. Staatssecretaris Van Rij en de Belastingdienst zeggen nu: er moet een stop op nieuwe plannen, want we redden het niet meer.’
Hilhorst, die sinds kort de Belastingdienst adviseert over ict-vraagstukken, ziet een patroon in de publieke sector: door een combinatie van achterstallig onderhoud en het steeds maar toevoegen van nieuwe functies wordt een systeem te ingewikkeld. En om dat op te lossen worden grote plannen afgekondigd om alles in één klap te versimpelen. ‘Dat is veel moeilijker en riskanter dan wanneer je in kleine stapjes de boel had bijgehouden.’
De poging van de belastingdienst om het oude systeem te vervangen, begon al in 2019, maar is niet opgeschoten. Het huidige Adviescollege ICT-Toetsing stelde vorig jaar vast dat dat deels is te wijten aan ongeïnformeerde besluiten aan de top van de dienst, onduidelijke randvoorwaarden en onhandige top-down besluitvorming. Hilhorst: ‘Niet duidelijk hebben wat je nou precies wilt en toch maar een systeem aanschaffen of ontwikkelen, dat is typisch iets dat je vaker tegenkomt’. Belangrijkste oorzaak? ‘De mensen die bij de overheid de beslissingen nemen, hebben vaak te weinig kennis van ict-zaken.’
Bij de Belastingdienst komt daar bovenop dat mensen die wel wisten wat ze deden, zeven jaar geleden zijn vertrokken met een riante vertrekregeling, die eigenlijk was bedoeld om beter opgeleide werknemers aan te kunnen trekken. Anderen met kennis van zaken gaan de komende jaren met pensioen.
Hilhorst studeerde kunstmatige intelligentie, promoveerde op risico’s en flexibiliteit van ict-projecten en werkte bij consultancybureau PwC, waar ze de overheid al adviseerde over ict. ‘Maar mijn adviezen belandden toen vaak in een la. Dan zei ik tegen mijn collega’s: we lezen over drie jaar wel op nu.nl dat het project gestopt is. En dat gebeurde dan ook.’
In 2014 concludeerde een commissie onder leiding van toenmalig VVD-Kamerlid Ton Elias dat de overheid maar niet leerde van alle rapporten over ict-mislukkingen. De commissie, waarin ook de huidige minister van Binnenlandse Zaken Hanke Bruins Slot zat, wilde daarom dat er een Bureau ICT-Toetsing (BIT) zou komen. Met onafhankelijke experts die snel zouden kunnen beoordelen of een project kans van slagen heeft. Aan het roer moest iemand staan ‘met gezag, deskundigheid en ervaring’. En dat werd Cokky Hilhorst. Ze zegt: ‘Het was leuk. Ik wist: het is mijn vak, ik kan echt wat betekenen. Ik had meerdere projecten bij de overheid zien falen waarvan na drie gesprekken duidelijk had kunnen zijn dat ze er nooit mee hadden moeten starten. Ik dacht: als ik een bijdrage kan leveren dat te verbeteren, is dat een mooi maatschappelijk belang.’
‘Door het kennisgebrek bij beleidsmakers. Door tunnelvisie. Liever budgetoverschrijdingen dan het gezichtsverlies als de conclusie is dat het plan niet deugt. En doordat aan de andere kant leveranciers dachten: wat een mooie speeltuin, áls we dit werkend krijgen voor de overheid, kunnen we dat daarna wereldwijd verkopen.
‘Als er software wordt gekocht voor massale gegevensverwerking die zich alleen nog heeft bewezen voor de salarisadministratie bij een kleine organisatie, dan weet je dat dat niet kan zonder heel goed testen. Maar dat soort dingen zie je met een externe blik veel sneller. ’
‘Ik was het eerste hoofd. Het BIT was eigenlijk maar een bureautje. Een man of twaalf in het begin. Maar wel mensen van wie ik dacht: díé moet ik hebben. En we hadden een goed netwerk. Per project koppelde ik een medewerker aan iemand met expertise uit de markt. En we beschikten over goede methodieken om software door te lichten.’
‘De commissie-Elias wilde dat het bureau onder Algemene Zaken zou vallen, het departement van premier Rutte, en niet onder een vakministerie, want we zouden juist projecten van vakministeries beoordelen. De commissie wilde voorkomen dat een slager zijn eigen vlees zou keuren. Maar het kabinet koos er destijds voor om het toch onder Binnenlandse Zaken te hangen. Veel mensen raadden mij daarom af om er te gaan werken. Maar ik dacht: als je inhoudelijk goed werk levert, zal de waardering vanzelf ontstaan. Én ik dacht: wat is er nou fijner voor bestuurders dan informatie op tafel krijgen over projecten waar zij verantwoordelijk voor zijn?
‘Daarbij hadden we een heel krachtig instrument dat het huidige Adviescollege ook nog steeds heeft: onze adviezen gingen rechtstreeks naar de Tweede Kamer. Ze waren kort, in helder Nederlands. Dus de Kamer was dol op het BIT, want alle problematiek die normaal verstopt bleef op departementen werd zichtbaar. Dat versterkte onze positie, maar hoe gevoelig die openbaarheid op departementen lag, daar ben ik denk ik naïef in geweest.’
‘We moesten al vrij snel een heftig advies uitbrengen over een project dat al dertien jaar liep en al minstens honderd miljoen euro had gekost en waarvan wij zeiden: we denken dat u hier gewoon mee moet stoppen. Het ging om de Basisregistratie Personen, waar gemeenten persoonsgegevens in bijhouden. Men wilde een landelijk systeem waarin overheden realtime gegevens konden opvragen. Maar het zou nog jaren duren en nog heel veel geld kosten, áls het al ging lukken. En eigenlijk kon niemand uitleggen waarom het nodig was. Er was al een landelijk systeem dat voldoende functioneerde. Het project viel ook nog uitgerekend onder Binnenlandse Zaken. De mensen die eraan werkten zaten op de zeventiende verdieping van Binnenlandse Zaken en wij op de elfde. Er kwam veel weerstand. Maar ons advies werd opgevolgd.’
‘We waren er om risico’s aan te wijzen. Vaak waren plannen gewoon niet zo geweldig. En bij het BIT waren we wars van politiek, wij werden inhoudelijk gedreven. Zo werd het BIT een sterk, gezaghebbend bureau, maar wel met nul vrienden bij de ministeries. Sommige mensen werden erg boos. Iemand uit een raad van bestuur heeft wel eens gedreigd dat er een ongeluk zou gebeuren als ik een advies zou publiceren. Ik zei: dat zijn grote woorden, wat bedoel je precies? Toen viel het stil. Hij bedoelde neem ik aan een bestuurlijk ongeluk.
‘We maakten wel een begin met wat we lerend toetsen noemden. Dan zeiden we: als jullie deze aanbevelingen nou oppakken, schrijven we ook in ons advies dat jullie daar al mee bezig zijn. Maar wat we niet konden verzachten, was dat als het advies in de Tweede Kamer kwam, de bewindspersoon zich moest verantwoorden. En de politieke cultuur is verhard: Kamerleden willen soms alleen maar scoren. Dat versterkt weer de neiging van departementen om hun bewindspersoon uit de wind te houden en daardoor zijn ze vaak meer bezig met beeldvorming dan met wat er feitelijk aan de hand is.’
Bij het instellen van het BIT was bepaald dat een raad van buiten het ministerie toezicht zou houden op de kwaliteit, onafhankelijkheid en effectiviteit. In de raad zaten twee hoogleraren en een ervaren ict-baas uit het bedrijfsleven. De raad moest het bureau periodiek door een onafhankelijke partij laten evalueren. Zo ging het ook in het derde jaar en de evaluatie was buitengewoon lovend. De toetsen die het BIT uitvoerde waren van hoge kwaliteit, de aanbevelingen werden vaak opgevolgd en de organisatie stond stevig. Over Hilhorst stond erin dat zij alom werd gewaardeerd om haar vakkennis en manier van werken.
Maar de staatssecretaris die destijds verantwoordelijk was op Binnenlandse Zaken, CDA’er Raymond Knops, was niet tevreden met de evaluatie. Hij vond dat er niet genoeg was gesproken met cio’s op departementen, de hoogste beleidsambtenaren op ict-gebied, en vroeg de toezichtsraad om meer gesprekken met hen alsnog in de evaluatie te laten opnemen. Hilhorst: ‘Op departementen werd natuurlijk gemopperd op het BIT. Maar de evaluatie ging over kwaliteit, effectiviteit en onafhankelijkheid. Dat het BIT niet met open armen werd ontvangen, Source: Volkskrant