Generaal pardon Spanje De Spaanse regering introduceerde half april een buitengewone regularisatieprocedure om een half miljoen mensen zonder papieren te legaliseren. De motivatie achter de procedure is volgens de socialistische premier Sánchez zowel humanitair als praktisch. „Het Westen heeft mensen nodig.”
Spaanse les in Barcelona, in het gebouw van Migra Studium, een hulporganisatie die is opgericht door jezuïeten. Alle leerlingen in deze klas zijn al langer dan zes maanden in Spanje.
De 39-jarige Georgina zit op een stoepje in de Carrer de la Guadalajara, een straatje in het centrum van Barcelona, en kijkt van haar telefoon naar het politiebureau aan de overkant en weer terug. Haar lichtblauwe tas met madeliefjes steekt af tegen haar zwarte T-shirt en lange zwarte haren. Ze wacht op haar 15-jarige zoon, met wie ze een half jaar geleden uit Venezuela vertrok en die nu in het politiebureau is om een verblijfsvergunning aan te vragen. Haar eigen aanvraag heeft ze die ochtend ingediend.
Rondom Georgina, die haar achternaam niet wil geven omdat haar aanvraag nog in behandeling is, staan enkele tientallen mannen, vrouwen en kinderen in de rij voor het politiebureau, alleen en in groepjes. Sommigen hebben een stapeltje A4-tjes bij zich, anderen dragen mappen onder hun arm. Ook op andere plekken in Barcelona en in andere steden staan rijen bij gemeentegebouwen, kantoren van de sociale zekerheid en de immigratiedienst.
Na weken van voorbereidingen en politieke discussies introduceerde de Spaanse premier Pedro Sánchez op 14 april de regularización extraordinaria, een tijdelijke ‘buitengewone regularisatieprocedure’ die in één klap ongeveer een half miljoen mensen zonder papieren moet legaliseren. Maandag 20 april was de eerste dag waarop mensen zich hiervoor konden melden – dat leidde direct tot rijen. Eind juni moeten alle aanvragen zijn behandeld.
In een opinieartikel in The New York Times legde de socialistische premier uit dat de regularisatie, die in de volksmond een generaal pardon wordt genoemd, rust op twee motieven. Het eerste is moreel, omdat Spanje als land van emigranten ook gastvrij moet zijn nu de Spaanse economie bloeit en mensen daarop afkomen. De tweede reden is „puur pragmatisch”, aldus Sánchez. „Het Westen heeft mensen nodig. De enige manier om achteruitgang te voorkomen, is door migranten zo ordelijk en doeltreffend mogelijk te integreren.”
Terwijl in vrijwel alle Europese landen het debat over migratie verhardt, besloot de regering-Sánchez daarom de migranten die al in Spanje wonen en vaak (zwart) werken te legaliseren, zodat ze formele rechten en plichten krijgen. Migratieminister Elma Saiz noemde de regeling „een van de belangrijkste mijlpalen van deze regeerperiode”.
Mensen komen alleen in aanmerking als ze kunnen laten zien dat ze voor 1 januari 2026 in Spanje waren en dat ze er vijf maanden hebben gewoond, bijvoorbeeld met een huur- of energiecontract, medische afspraken of een inschrijving bij de gemeente (ook verkrijgbaar zonder vast woonadres). Ook moeten mensen aantonen dat ze geen strafblad hebben, noch in Spanje, noch in hun land van herkomst, noch in een ander land waar ze de vijf jaar voor hun komst naar Spanje hebben gewoond.
Bovendien moeten migranten aan een van de volgende voorwaarden voldoen: ze moeten aantonen dat ze werken, een gezin met een minderjarig kind hebben, of zich in een aantoonbaar kwetsbare situatie bevinden. Als de aanvraag wordt goedgekeurd, krijgen migranten een BSN-nummer, recht op gezondheidszorg en een woon- en werkvergunning voor één jaar. Die geldt in Spanje, niet in de rest van de EU. Daarna kunnen ze doorstromen naar een van de bestaande asielprocedures in Spanje.
Voor een politiebureau in Barcelona staan enkele tientallen mannen, vrouwen en kinderen in de rij om een verblijfsvergunning aan te vragen – al voldoet niet iedereen aan de voorwaarden.
De regering verwacht dat ongeveer een half miljoen mensen in aanmerking komen. Volgens de Spaanse denktank Funcas verbleven vorig jaar ruim 800.000 mensen zonder geldige verblijfsvergunning in Spanje.
Er spelen ook andere overwegingen mee bij de regering, zegt Cecilia Estrada Villaseñor, onderzoeker aan het Instituut voor Migratiestudies aan de Pauselijke Universiteit van Comillas in Madrid, tijdens een videogesprek. „Het is belangrijk voor de overheid om te weten wie iedereen is. En er is een electoraal motief: de regularisatie is er in de eerste plaats gekomen omdat deze regering de stemmen van Sumar [een samenwerkingsverband van vijftien linkse partijen] nodig heeft. De regering zegt dat ze de mensen centraal willen stellen en dat juich ik toe, maar er moet ook gezegd worden dat Sánchez dit aanvankelijk niet van plan was.”
Het verzamelen van de vereiste documenten is de grootste uitdaging bij de aanvraag, vertelt Marta Romay Yubero. Ze is communicatiemedewerker bij Fundació Migra Studium, een stichting in het hart van de gotische wijk in Barcelona die hulp biedt aan migranten. Achter de metershoge toegangspoort begeleiden veertien medewerkers jaarlijks zo’n 1.200 mensen. Ze bieden onder meer taallessen, cv-trainingen en juridisch advies. Nu staat het de buitengewone regularisatie hoog op de agenda van de stichting, die is opgericht door jezuïeten. „Deu vos guard” – Catalaans voor ‘moge God u beschermen’ – staat op een tegeltje in de hal.
„Het was al een tijdje bekend dat deze regeling eraan kwam”, vertelt Romay. „Een paar weken geleden hebben we alle mensen die we begeleiden en die voor 1 januari in Spanje zijn aangekomen uitgenodigd voor een informatieavond. Daarna hebben we de verzamelde documenten doorgenomen. Nu de registratie open is, bellen we iedereen op volgorde van urgentie om het dossier in te dienen, afhankelijk van de kwetsbaarheid en de verloopdatum van de documenten.”
Marta Romay Yubero is communicatiemedewerker bij Fundació Migra Studium, een stichting in Barcelona die hulp biedt aan migranten.
Het opvragen en behandelen van die documenten verloopt nog niet vlekkeloos. Bij de aankondiging van de regularisatie dreigden immigratieambtenaren te gaan staken omdat ze verwachtten de werkdruk niet aan te kunnen – die staking ging niet door vanwege nieuwe salarisafspraken. Halverwege mei bleek dat duizenden mensen van wie de aanvraag was goedgekeurd, nog niet op zoek konden naar een baan omdat de toewijzing van hun BSN-nummer op zich laat wachten.
Het ingewikkeldste document? Dat is zonder twijfel het bewijs van een leeg strafblad, zegt Romay. Daarvoor moeten migranten naar een ambassade of consulaat en die zijn lang niet altijd in de buurt én ook niet op deze vraag bedacht. „Ik loop elke ochtend langs het consulaat van Marokko in Madrid en daar staan al weken rijen”, zegt Estrada. Voor sommigen is dat niet eens het grootste probleem. „Somalië heeft niet eens een consulaat in Spanje”, zegt een 29-jarige man uit Somalië bij het politiebureau. Zijn naam wil hij net als vrijwel alle andere mensen in de rij niet geven.
Terwijl hij aan de blauwgebloemde vissershoed op zijn hoofd friemelt, vertelt de man over zijn reis naar Spanje, via Soedan, Libië en Italië, waar hij op zoveel racisme stuitte dat hij er niet wilde blijven. Omdat hij had gehoord dat het asielproces makkelijker was in Spanje, stapte hij op een vrachtwagen die hem naar Barcelona wilde brengen. Hij is hier nu drie weken en slaapt op straat, meestal in de buurt van het strand.
Een 29-jarige man uit Somalië (links) spreekt met een Somalische tolk (rechts) over het verkrijgen van een Spaanse verblijfsvergunning.
Over de voorwaarden van het regularisatieproces weet hij niets, Spaans of Catalaans spreekt hij niet. Hij is hier omdat hij zeker wil weten dat de afspraak doorgaat die hij telefonisch heeft gemaakt, voor begin juni. Hij heeft geen schriftelijke bevestiging gekregen en wil niet riskeren dat hij weken wacht op een afspraak die niet zal plaatsvinden. Een tolk helpt hem.
In Nederland is een generaal pardon geen gangbaar instrument: het enige voorbeeld is 2007, toen zo’n 27.000 langdurig verblijvende asielzoekers gelegaliseerd werden. Spanje kent daarentegen een uitgebreide geschiedenis van generaal pardons, ingevoerd door zowel socialistische als conservatieve regeringen: deze buitengewone regularisatie is de zesde sinds de jaren tachtig. De meest recente legalisering vond plaats in 2005, toen bijna 600.000 mensen een verblijfsvergunning kregen.
Door dat pardon nam de werkgelegenheid onder migranten toe zonder die van Spanjaarden te veranderen, blijkt uit een vorig jaar gepubliceerde studie. Daardoor stegen de belastinginkomsten per geregulariseerde migrant met ongeveer 4.000 euro, zonder dat de overheidsuitgaven stegen.
De stichting Fundació Migra Studium in Barcelona begeleidt migranten met onder meer taallessen en juridisch advies. Ook krijgen migranten die daarvoor in aanmerking komen begeleiding bij de aanvraag voor de legalisatie.
Ook nu hamert de Spaanse regering in de overheidscommunicatie over de regularisatie op de economische voordelen. Volgens Sánchez heeft Spanje immigratie nodig om de vergrijzing tegen te gaan – met een gemiddelde van 1,1 kind per vrouw heeft Spanje een van de laagste geboortecijfers in Europa – en de pensioenen en de verzorgingsstaat te stutten. Ook wijst hij erop dat migranten sterk hebben bijgedragen aan de economische groei van Spanje, dat tot de snelst groeiende landen van Europa behoort. Recent bereikte de werkloosheid in het land het laagste punt sinds de economische crisis.
Daar is niet iedereen het mee eens. De Amerikaanse journalist Christopher Caldwell schreef in reactie op Sánchez ook een opinieartikel in The New York Times, waarin hij benadrukt dat het werkloosheidspercentage nog steeds rond de 10 procent ligt – hoog in vergelijking met andere landen – en dat de Spaanse economie teveel rust op toerisme en laaggeschoolde arbeid.
Ook de Spaanse politiek is verdeeld over dit onderwerp. Toen een petitie voor het generaal pardon door meer dan 600.000 mensen ondertekend werd, gesteund door de Katholieke Kerk en de migrantengemeenschap in het land, was de conservatieve Volkspartij, de tweede partij van Spanje, voor. Maar later draaide de partij. Partijleider Alberto Núñez Feijóo zei dat het plan „de overheidsdiensten zou overbelasten” en dat „illegaliteit wordt beloond in socialistisch Spanje”. De radicaal-rechtse partij Vox gaat verder door te spreken van „een migratie-invasie”, de partij vecht de regularisatie aan bij het Hooggerechtshof. De minderheidsregering van Sánchez heeft het generaal pardon daarom per decreet ingevoerd.
In Spanje is de houding tegenover migranten over het algemeen positiever dan in andere Europese landen, zegt migratie-onderzoeker Estrada. Dat komt deels doordat immigranten uit Latijns-Amerika minder een taal- en cultuurbarrière hebben. Maar de polarisatie in Spanje krijgt het migratiedebat ook steeds meer in zijn greep, ziet Estrada. Uit een recente peiling van El País blijkt dat 38 procent van de bevolking positief naar de maatregel kijkt, 22 procent is neutraal, en 33 procent is er fel tegen.
In de vergaderzaal van Migra Studium legt Romay uit wat het generaal pardon voor de migranten verandert. „Zodra de aanvraag is ingediend mogen mensen al legaal werken, na de acceptatie van de aanvraag wordt dat geformaliseerd. Dat betekent dat mensen niet meer zomaar ontslagen kunnen worden of onder het minimum betaald krijgen, omdat ze arbeidsbescherming genieten, én dat ze belasting betalen. Het betekent dat mensen in één keer bijna volwaardig meedoen aan de samenleving – al mogen ze nog niet stemmen bij de nationale verkiezingen.”
De regularisatie vindt ze dan ook een goede zet. „Alle organisaties zetten zich hier met hart en ziel voor in, dit is dé kans voor heel veel mensen.” Bij de mensen die Migra Studium begeleidt, bespeurt Romay veel enthousiasme, maar ook nervositeit. „Dit moet maar net lukken, denken ze. En dat snap ik ook, zo’n regeling is er al twintig jaar niet geweest.”
In de menigte bij het politiebureau maakt Georgina zich niet zoveel zorgen. Ze is in november met haar 15-jarige zoon en 11-jarige dochter naar Spanje gekomen omdat ze zich door haar uitgesproken steun voor de Venezolaanse oppositieleider en Nobelprijswinnaar Maria Corina Machado niet meer veilig voelde. Haar 18-jarige zoon was een paar maanden eerder vertrokken naar Spanje, waar Georgina’s moeder al jaren woont, omdat er geruchten gingen dat de Maduro-regering jonge mannen wilde ronselen voor het leger.
Georgina is blij met het generaal pardon én met de strenge controle van het strafblad. „Het moet hier niet onveilig worden”, zegt ze. Ze verwacht dat ze ook zonder het generaal pardon wel in aanmerking was gekomen voor een verblijfsvergunning, maar is blij dat de regulatieprocedure het proces verkort. „Dit gaat 100 procent zeker lukken”, zegt ze. Als haar 15-jarige zoon met een paarse map onder zijn arm naar buiten komt, slaat ze haar armen om hem heen en drukt ze hem dicht tegen zich aan.
De Venezolaanse Georgina en haar 15-jarige zoon hebben beiden een aanvraag voor een verblijfsvergunning ingediend, al denkt ze dat dat ook zonder generaal pardon wel was gelukt.