Autoriteit Persoonsgegevens Het Team Openbare Orde Inlichtingen van de politie bewaakt met hulp van informanten de openbare orde. Dat gebeurt al jaren zonder de juiste juridische grondslag, concludeert toezichthouder AP.
De politie botst met demonstranten tijdens een anti-immigratieprotest, georganiseerd door Els Rechts in Den Haag, 20 septermber 2025.
Van extreemlinks tot extreemrechts, van hooligans tot boeren en autonomen. Het Team Openbare Orde Inlichtingen (TOOI) van de politie verzamelt al jarenlang heimelijk informatie over personen die de openbare orde dreigen te verstoren. En al jaren gebeurt dat zonder de juiste wettelijke basis. Dat concludeert de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) deze vrijdag.
In een brief aan de Tweede Kamer schrijft de toezichthouder dat het TOOI werkzaamheden verricht die niet mogen, zoals het „langdurig inwinnen van informatie over een bepaalde persoon en gedetailleerde gegevens over iemands privéleven”. Het betreft onder meer gegevens over de religie, gezondheidssituatie, politieke overtuiging en seksuele voorkeur van burgers.
„Als de politie inbreuk maakt op iemands grondrechten mag dat alleen op basis van duidelijke en nauwkeurige wetgeving”, stelt AP-voorzitter Aleid Wolfsen. „Dat is geen formaliteit. Dat is een wezenlijke pijler van de democratische rechtsstaat.”
De Autoriteit Persoonsgegevens startte het onderzoek in oktober 2024 op verzoek van de Tweede Kamer, die zorgen had over de werkwijze van het politieteam. De discussie over het TOOI laaide dat jaar op na berichten over onaangekondigde huisbezoeken aan Extinction Rebellion-activisten – die aan het politieteam werden toegeschreven.
Het TOOI is een gespecialiseerde inlichtingeneenheid van de politie die met informanten werkt. Sinds 2013 beschikken alle tien regionale politie-eenheden over een eigen TOOI. Onder gezag van de burgemeester verzamelen deze teams informatie over burgers en groeperingen. Het doel is onder meer het vroegtijdig signaleren van dreigende ernstige verstoringen van de openbare orde, zodat de politie tijdig maatregelen kan nemen. In tegenstelling tot het meest in het oog springende politiewerk – het opsporen van strafbare feiten – komt het TOOI dus in actie voordat er iets is gebeurd.
Gezien de toegenomen polarisatie wordt het TOOI door burgemeesters en politie als een belangrijk onderdeel van hun gereedschapskist gezien. „We voorkomen liever, dan dat we repressief moeten optreden”, stelt plaatsvervangend korpschef Wilbert Paulissen in een schriftelijke reactie aan NRC. Hij noemt het TOOI van „levensbelang” en wijst op de Malieveld-rellen in Den Haag van september vorig jaar. „Dankzij de informatie van TOOI konden we vooraf inspelen op de verwachte onrust en hebben we erger kunnen voorkomen.”
Dit grote belang dat het openbaar gezag aan de teams hecht, is in de wet niet terug te vinden. Daar wordt het politieteam überhaupt niet genoemd. De bevoegdheden van het TOOI worden nu afgeleid uit een zeer algemeen geformuleerd artikel uit de Politiewet – waarin staat dat de politie moet zorgen voor handhaving van de rechtsorde. Daarbij mag de politie een geringe inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maken, volgt uit jurisprudentie.
In een Kamerdebat begin 2024 wees toenmalig minister van Justitie en Veiligheid Dilan Yeşilgöz (VVD) zorgen van andere partijen over deze juridische basis van de hand. „Er is dus geen sprake van onwettige praktijken als er niet meer dan een geringe inbreuk wordt gedaan op de persoonlijke levenssfeer van de burger.”
Maar die inbreuk maakt het TOOI dus geregeld wél – constateert de AP nu. Voor een deel van de huidige TOOI-werkzaamheden is namelijk geen wettelijke basis. Dat betekent volgens de toezichthouder automatisch dat de politie die onrechtmatig verkregen gegevens niet mag gebruiken.
Ook het toezicht op de activiteiten van de teams schiet volgens de AP te kort. Omdat het politieteam regelmatig over gemeentegrenzen heen opereert is vaak onduidelijk onder het gezag van welke burgemeester het team valt en ontbreekt „adequate rechtsstatelijke controle”.
Voor Jon Schilder, emeritus hoogleraar Staats- en Bestuursrecht aan de VU, komen de conclusies van de AP „totaal niet” als een verrassing. Zijn afscheidsrede In de schaduw van het recht van afgelopen juni stond in het teken van het gebrek aan wettelijke inbedding van het TOOI. Hij bekritiseerde toen het gemak waarmee onder meer de langdurige inzet van informanten en het plaatsen van peilbakens onder een auto als een ‘niet geringe’ inbreuk in de persoonlijke levenssfeer gekenschetst wordt.
„Dit onderzoek bevestigt dat we te maken hebben met een systeem dat niet voldoet aan de rechtsstatelijke waarborgen”, zegt Schilder telefonisch. Dat raakt aan het fundament van de rechtsstaat, benadrukt hij. „Als de overheid inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer, moet dat voorzienbaar zijn en in een duidelijke wet staan.”
Opvallend genoeg, zo blijkt uit een inmiddels openbaar intern politiedocument, waarschuwde de politie het ministerie van Justitie en Veiligheid al in 2018 voor de wettelijke leemte. Het benadrukte de noodzaak van „een verdere geformaliseerde inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de Nederlandse burger”.
Als het aan AP-voorzitter Wolfsen ligt dan wordt nu eerst „een breed politiek debat” gevoerd over de wenselijkheid van het via informanten verzamelen van informatie over burgers die betrokken zijn bij (dreigende) openbare-ordeverstoringen. Is daar onvoldoende politiek draagvlak voor dan dient het TOOI te stoppen, schrijft hij de Kamer. Is er wel voldoende draagvlak dan moet er een duidelijk wettelijk kader komen.
Volgens Schilder is het scheppen zo’n wettelijk kader „helemaal niet” moeilijk. Voor het Team Criminele Inlichtingen van de politie en inlichtingendiensten AIVD en MIVD bestaat dat immers wél. „Zowel de burger als de politie heeft er belang bij dat de politie in een duidelijke juridische omgeving opereert in plaats van de huidige schemerzone.”