Afrikaanse Unie De Afrikaanse Unie ziet hoe partners binnen en buiten het continent minder voorspelbaar worden. Waar staat de continentale organisatie in een wereld waarin diplomatieke zekerheden vervagen en oorlogen blijven smeulen?
Op de jaarlijkse top van de Afrikaanse Unie in de Ethiopische hoofdstad Addis Abeba droeg João Lourenço Lourenço (midden) het stokje over aan de Burundees Évariste Ndayishimiye als voorzitter.
De Ethiopische hoofdstad Addis Abeba ontving afgelopen weekend een vijftigtal Afrikaanse leiders om over waterzekerheid te praten. Maar de 39ste top van de Afrikaanse Unie ging dit jaar minder over wat de organisatie gaat dóen, dan over waar ze nog kan stáán. Want wat betekent een continentale organisatie in een wereld waarin diplomatieke zekerheden vervagen en oorlogen blijven smeulen? Afrikaanse leiders zien ook hoe hun partners zowel binnen als buiten het continent minder voorspelbaar worden en hoe economische en veiligheidsbelangen zwaarder gaan wegen dan waarden. Het woord ‘identiteitscrisis’ hing in de lucht. Drie dilemma’s die een sterke Afrikaanse Unie in de weg staan.
Er zijn machtswisselingen die de grondwet buigen en zich nadien door verkiezingen laten bekrachtigen. De aftredende voorzitter van de Afrikaanse Unie João Lourenço heeft daar een term voor: staatsgrepen witwassen. Dat kan en mag niet het nieuwe normaal worden, waarschuwde de Angolese diplomaat zaterdag in zijn afscheidsrede op de jaarlijkse top van de Afrikaanse Unie. Lourenço, die het stokje overdroeg aan de Burundees Évariste Ndayishimiye, noemde niemand bij naam.
Maar in de zaal zaten leiders die precies zo’n politieke route op weg naar de macht hebben bewandeld en nu in de armen zijn gesloten binnen de Afrikaanse diplomatie. De Guinese president Mamadi Doumbouya bijvoorbeeld, die in 2021 zijn voorganger Alpha Condé afzette en na een overgangsproces via verkiezingen werd herkozen. Of Brice Clotaire Oligui Nguema, die sinds 2023 aan de macht is in Gabon na een militaire coup.
De Unie heeft de voorbije decennia juist normen – zoals schorsingen – ingesteld om dit soort ontsporingen te ontmoedigen. Maar de belofte dat Afrika niet langer zou wegkijken wanneer macht met geweld wordt gegrepen, blijkt in de praktijk rekbaar. Omdat de besluitvorming bij de lidstaten zelf ligt, hangt handhaving uiteindelijk af van hun politieke bereidheid, niet van vaste en automatisch toegepaste regels.
Daarbovenop is er de hoffelijke taal waarmee de Unie soms meebuigt met het verkiezingsproces. Zo feliciteerde de AU met een soort automatische beleefdheid zittende leiders na verkiezingen die door waarnemers als weinig geloofwaardig werden gezien, onder meer in Tanzania en Kameroen. Voor Afrikanen die verkiezingen beleven als een gesloten systeem, werkt zo’n boodschap als een koude douche.
Daarnaast is er de bekende paradox: Afrika is – met een mediane leeftijd van rond de negentien jaar – het jongste continent ter wereld, met stokoude leiders die soms decennia doorbesturen. Voor veel gen Z’ers voelt de Unie daardoor niet als hun spreekbuis, maar als een diplomatiek ritueel waarin hetzelfde gezag elkaar blijft erkennen, ongeacht de zorgen die in Afrikaanse samenlevingen spelen.
De inzet is helder, schreef politiek commentator Marwane Ben Yahmed in november in Jeune Afrique: de Unie moet bewijzen dat zij geen „lege bureaucratische huls in Addis Abeba” is, maar een werkelijk instrument van politieke coördinatie.
Terwijl op het hoofdkwartier van de Afrikaanse Unie in Addis Abeba deze week over water werd gesproken, blijft het continent in de greep van brandhaarden die de AU al jaren probeert te blussen. De oorlog in Soedan, waar de paramilitaire Rapid Support Forces een bloedige machtsstrijd uitvechten met het regeringsleger, is daar het pijnlijkste voorbeeld van. Al bijna drie jaar zoekt de Afrikaanse Unie vergeefs naar een diplomatieke routekaart om de Soedan-crisis te bezweren, ondanks de inzet van speciale gezanten en bemiddelaars. Internationale waarnemers waarschuwen dat de oorlog in Soedan weleens zou kunnen overkoken naar buurlanden zoals de Centraal-Afrikaanse Republiek of Zuid-Soedan.
Meer dan de helft van de landen betaalt bovendien niet tijdig of volledig. Ook de oorlog in Oost-Congo, waar de M23-militie met steun van Rwanda grote delen bezet, smeult door zonder zicht op een geloofwaardige oplossing. Pogingen tot Afrikaanse bemiddeling zijn herhaaldelijk vastgelopen.
Bij conflict of escalatie wordt overigens niet vanzelfsprekend naar Addis Abeba gekeken. Het vredesakkoord van 2018 tussen buurlanden Ethiopië en Eritrea werd buiten het kader van de Afrikaanse Unie gesloten. Acht jaar later is het bestand fragiel, vanwege verhoogde spanningen en een gemilitariseerde grens.
Bemiddeling loopt vaak vast door de uiteenlopende belangen van de lidstaten zelf. De Afrikaanse Unie bouwde de voorbije jaren een eigen vredes- en veiligheidsstelsel uit, met een Vredes- en Veiligheidsraad en een standby troepenmacht. Dat systeem veronderstelt echter staten die intern stabiel zijn en bereid tot regionale solidariteit. Juist die basis ontbreekt in veel conflictgebieden, zo blijkt uit evaluaties van het mechanisme en rapporten van Afrikaanse beleidsinstituten.
De vraag is niet alleen of de Unie wil ingrijpen, maar of zij het kan. Afgelopen jaar namen externe partners, waaronder de Europese Unie en de Verenigde Staten, naar schatting bijna zestig procent van de AU-begroting voor hun rekening. Het resterende deel moet komen van de lidstaten zelf, maar betalingen blijven vaak uit en een dertigtal landen staat geregeld in het krijt.
Toch blijft de ambitie als bemiddelaar binnen de Afrikaanse Unie groot. ‘Silencing the Guns‘: de woorden vielen afgelopen weekend voortdurend. Ook VN-secretaris-generaal António Guterres, te gast in Addis, plaatste de organisatie nadrukkelijk in de rol van „drager van rechtvaardigheid”. Maar AU-commissievoorzitter Mahmoud Ali Youssouf erkende onlangs dat oorlogen beëindigen een uitdaging zal blijven zolang staten intern verdeeld en bestuurlijk zwak zijn.
Het is dan ook de vraag of de AU meer kan zijn dan een organisatie die louter reageert, zoals Youssouf vorige maand illustreerde met verwijzingen naar internationaal recht na een M23-aanval op een lokale luchthaven. Het Oost-Congo-dossierstelt de geloofwaardigheid van Afrikaanse oplossingen op de proef. Een door de AU ondersteund proces tussen Kinshasa en M23 bleef keer op keer zonder doorbraak. Dat de Rwandese president Paul Kagame in Addis ontbrak, onderstreepte hoe lastig het is voor de Unie om gezag uit te oefenen over juist die betrokken lidstaten.
A seat at the table or on the menu? De BBC schreef afgelopen vrijdag precies waar het in Addis werkelijk om draaide: wordt Afrika speler of speelveld? Nog geen vierentwintig uur later klonk in München taal uit een ander tijdperk. Op de jaarlijkse veiligheidsconferentie stelde de Amerikaanse buitenlandminister Marco Rubio dat „goddeloze communistische revoluties en antikoloniale opstanden” hebben bijgedragen aan het westerse verval. Alsof de emancipatie van voormalige koloniën een historische vergissing was. De suggestie was helder: de wereldorde was stabieler toen de verhoudingen duidelijker lagen. Het is precies dat wereldbeeld waartegen in Addis een andere toon werd gezocht.
Het antwoord uit Addis liet niet lang op zich wachten. Zonder München expliciet te noemen, reageerde de Zuid-Afrikaanse president Cyril Ramaphosa in The Africa Report op het wereldbeeld dat daar werd geschetst. Hij waarschuwde voor een „nieuwe vorm van kolonialisme”, waarin Afrikaanse mineralen opnieuw de inzet zijn van diplomatie die steeds openlijker transactioneel wordt.
In Oost-Congo bijvoorbeeld werd vrede, althans op papier, expliciet gekoppeld aan grondstoffen als pasmunt. De door Washington opgelegde ‘vredesdeal’ tussen Kinshasa en Kigali werd nadrukkelijk verbonden aan Amerikaanse toegang tot Congolese voorraden koper, kobalt, lithium en goud. In Soedan speelt dezelfde logica via de oorlogseconomie zelf: controle over goudmijnen en smokkelroutes financiert het geweld, terwijl een groot deel van de legale uitvoer richting de Emiraten gaat. In beide gevallen botst het AU-ideaal van Afrikaanse oplossingen met een werkelijkheid waarin de voorwaarden elders worden uitgetekend.
Juist daarom benadrukte de nieuwe commissievoorzitter van de Afrikaanse Unie Youssouf zaterdag het principe van Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen. Volgens hem is dat in een steeds turbulenter geopolitiek klimaat geen keuze meer, maar een „strategische noodzaak”. Daarmee erkende hij impliciet dat de ruimte voor die oplossingen krimpt.
Ook de Ethiopische premier en gastheer Abiy Ahmed deed een soortgelijke oproep en riep de lidstaten op tot gedeelde verantwoordelijkheid voor de problemen op het continent. Maar terwijl Ahmed sprak over Afrikaanse regie wordt die in de Hoorn van Afrika, waar Ethiopië onderdeel van is, al geruime tijd gedeeld met externe spelers. Buitenlandse mogendheden zoals Saudi-Arabië en de Emiraten hebben zich er de afgelopen jaren ingegraven via investeringen, havens, drones, militaire steun en allianties in ruil voor toegang tot strategische corridors langs de Rode Zee. Ook Turkije, China, Rusland en de VS hebben militaire of strategische aanwezigheid op het continent, vaak via bilaterale afspraken die de Unie omzeilen.
Volgens het eerder deze maand gepubliceerde jaarrapport van de International Crisis Group moet de Afrikaanse Unie juist nu, te midden van oorlogen en een afbrokkelende wereldorde, een ankerrol spelen. Niet alleen stelt de denktank vast dat de unie daar institutioneel en politiek onvoldoende toe in staat is, de instelling zou op haar zwakste punt sinds haar oprichting verkeren.
Terugblikken, extra analyses en leestips bij de laatste uitzending van de podcast Wereldzaken.