Tijdens de VN-assemblee aankomende week in New York zal het klinken uit vele monden: de wereld moet iets doen om de genocide in Gaza te stoppen. Maar wat? Operatie Provide Comfort zou een voorbeeld kunnen zijn, Noord-Irak 1991. Alleen: toen was er geen Amerikaans ‘njet’.
schrijft vanuit Istanbul over Turkije, Iran, Israël en de Palestijnse gebieden.
Dit is een verhaal met een spoiler alert. Er zullen voorbeelden worden genoemd van manieren waarop de internationale gemeenschap zou kunnen interveniëren om een eind te maken aan het menselijk drama in Gaza dat door velen ‘genocide’ wordt genoemd. De waarschuwing luidt: alle voorbeelden zullen eindigen met een anticlimax. Interventie is namelijk feitelijk uitgesloten, omdat Israël en de Verenigde Staten het niet zullen toestaan.
Toch klinkt de roep om ingrijpen. Genocide moet worden gestopt, vinden mensenrechtenorganisaties, juristen, demonstranten, tal van regeringen en steeds meer gewone burgers die thuis op de bank wegzappen van de hartverscheurende beelden, of juist niet wegzappen. Dat zo’n plicht bestaat, blijkt al uit de titel van het uit 1948 stammende ‘Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide’.
Ook tijdens de openingszitting aankomende week in New York van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (VN), het jaarlijkse ‘General Debate’ met toespraken van staatshoofden en regeringsleiders, zal de wereldgemeenschap ongetwijfeld worden aangespoord ‘iets’ te doen om het lijden te stoppen.
Een aanzet daartoe werd twee weken geleden gegeven door tachtig Nederlandse oud-ministers (van VVD, PvdA, CDA en D66) en oud-diplomaten. In een brief aan premier Dick Schoof bepleiten zij dat Nederland tijdens de VN-assemblee steun uitspreekt voor een internationale interventie ‘om de genocide in Gaza een halt toe te roepen en de Palestijnse bevolking te beschermen’. Interessant is die precieze formulering. Daarover straks meer.
Om uit te zoeken wat de juridische mogelijkheden en belemmeringen zijn voor zo’n interventie, gaan we even terug naar 1991, Irak. Met een militaire bliksemactie van zes weken maakt een internationale legermacht onder Amerikaanse leiding een eind aan de bezetting van Koeweit door de troepen van dictator Saddam Hussein.
Operatie Desert Storm is, juridisch en politiek gezien, een operatie volgens het boekje. Doordat de Sovjet-Unie op apegapen ligt, komt er uit Moskou geen ‘njet’ en kan de Veiligheidsraad instemmen. Maar liefst 42 lidstaten dragen een steentje bij, ook in Azië, Afrika, Latijns-Amerika en het Midden-Oosten. Eind februari is Saddams leger uit Koeweit verjaagd, een paar dagen later tekent hij bij het kruisje van een hem opgelegd bestand.
Dit is echter niet de casus die relevant kan zijn voor Gaza, daarvoor zijn de verschillen te groot. Interessanter is wat erop volgde, de bescherming van de Koerden in Noord-Irak.
Doordat ‘regime change’ niet de bedoeling was van president George Bush sr. (noch onderdeel van het VN-mandaat), blijft Saddam gewoon zitten. De Amerikanen zijn nog niet weg, of hij stuurt zijn troepen af op de Koerden in het noorden van het land. Zij waren tijdens Desert Storm in opstand gekomen tegen het Saddam-regime, daartoe aangespoord door de Amerikanen en de Britten.
Het laat de buitenwereld niet onberoerd. De Koerden, een volk dat al vaker aan het kortste eind trok, wekken medeleven. Honderdduizenden van hen vluchten naar buurlanden. In eigen land wacht hun een vreselijk lot. Drie jaar eerder had Saddam Hussein al een genocidale gifgasaanval laten uitvoeren op de Koerdische stad Halabja.
De Britse premier John Major en de Franse president François Mitterrand willen aanvankelijk een ‘safe haven’ inrichten voor de Koerden, met hulp van westerse ‘boots on the ground’. Dat gaat president Bush te ver. Hij heeft absoluut geen zin, zegt hij, verstrikt te raken in een ‘Vietnam-achtig moeras’. Bovendien zou de veilige haven kunnen uitmonden in een Koerdische staat, en daar heeft – behalve de Koerden zelf – niemand behoefte aan; territoriale grenzen zijn heilig.
Het compromis komt tot stand in de Veiligheidsraad. Resolutie 688 van 5 april 1991 maant het regime in Bagdad de onderdrukking van Koerdische burgers te staken en hulporganisaties onmiddellijk toegang te verlenen. Lidstaten worden opgeroepen bij te dragen aan de hulpinspanningen.
Een dag later slaan de VS, Frankrijk en Groot-Brittannië meteen spijkers met koppen. Zij beginnen Operatie Provide Comfort. Die blijkt echter aanzienlijk meer in te houden dan wat resolutie 688 had gesuggereerd. Jawel, de drie landen gaan hulp bieden, maar ze stellen óók een no-flyzone in boven Noord-Irak. Die maakt het Saddams leger onmogelijk de repressie van de Koerden voort te zetten. Iraakse toestellen worden uit de lucht geschoten. De ontheemden keren terug en de Koerden nemen zelf het bestuur in handen.
Operatie Provide Comfort is de boeken ingegaan als mogelijk het allereerste geval in de historie van ‘humanitaire interventie’ door een groep staten, dus het soort ingrijpen waarop velen nu hun hoop hebben gevestigd voor Gaza. Wat ermee bedoeld wordt, is krachtdadig ingrijpen in een land om ernstige mensenrechtenschendingen te stoppen. Hoewel het begrip al langer bestond, beleefde het een opleving vanaf de jaren negentig. Het einde van de Koude Oorlog had het denkbaar gemaakt in te grijpen in lokale conflicten, zonder meteen een botsing tussen Oost en West te riskeren.
Mógelijk het allereerste geval in de historie, want de meningen onder volkenrechtskundigen lopen uiteen. De eerste vraag is dan: zette resolutie 688 de deur open voor ingrijpen? Het beste antwoord lijkt ‘nee’ te zijn. Nergens in de tekst wordt zoiets gesuggereerd. Lidstaten worden slechts opgeroepen hulporganisaties te steunen bij hun werk in Irak. Bovendien ontbreekt een verwijzing naar hoofdstuk VII van het VN-handvest, een vereiste om militaire actie mogelijk te maken. Noch wordt gerept van ‘alle noodzakelijke middelen’, het standaard VN-eufemisme voor gebruik van geweld.
Dat zou dus betekenen dat Operatie Provide Comfort plaatsvond buiten de Veiligheidsraad om, en in feite in strijd was met de wensen van de raad. Maar wil dit zeggen dat het geen humanitaire interventie was? Nee. Je zou zelfs kunnen beweren dat het des te méér een humanitaire interventie was, want in later jaren werd het begrip vaak precies op die manier uitgelegd: krachtdadig ingrijpen buiten de Veiligheidsraad om, aangezien niets doen moreel niet te verantwoorden is.
Die interpretatie kreeg vooral wind in de zeilen na de met grootschalige bombardementen op Servië gepaard gaande interventie van de Navo inzake Kosovo in 1999. Die operatie was flagrant in strijd met het internationale geweldsverbod, een van de fundamenten van het internationaal recht. Staten mogen van oudsher alleen geweld gebruiken uit zelfverdediging of met toestemming van de Veiligheidsraad van de VN.
Van geen van beide was sprake. Niet alleen ontkrachtten de bombardementen de fictie dat de Navo een louter defensieve organisatie is, ook plantten ze bij sommigen in Moskou het zaadje van de gedachte dat ook zij zich zoiets konden veroorloven, bijvoorbeeld op de Krim of elders in Oekraïne. Deels was het in die jaren opgelaaide discours over humanitaire interventie bedoeld om achteraf een volkenrechtelijke onderbouwing te geven aan de Navo-actie tegen het Servië van Slobodan Milosevic.
Overigens beweerden de Amerikanen, Fransen en Britten in 1991 zelf dat ze helemaal niet buiten de Veiligheidsraad om hadden geopereerd in Noord-Irak. Volgens hen maakte resolutie 688, in combinatie met de voorgaande resolutie die Operatie Desert Storm had gefiatteerd, de no-flyzone mogelijk. Voor de vorm tekenden Rusland en China bezwaar aan tegen deze redenering, verder lieten ze het er maar bij zitten, want de sympathie voor de Koerden was groot en die voor Saddam nihil.
De laatste tien jaar hoorden we niet veel meer over humanitair ingrijpen. Na de bittere ervaringen in Irak (2003), Afghanistan en Libië is bij westerse landen de animo om zich in wespennesten te steken tot nabij het nulpunt gedaald. Nu echter in Gaza dingen gebeuren ‘die het geweten van de mensheid diep schokken’ (frase uit het statuut van het Internationaal Strafhof), beleeft het concept een aarzelende wederopleving.
Zoals nu in de aanloop naar de Algemene Vergadering van de VN, waar ongetwijfeld door menigeen schande zal worden gesproken van de passiviteit van de toeschouwers bij de misdrijven tegen de menselijkheid in Gaza. Hoe zou een interventie zoals de Nederlandse oud-ministers die bepleiten eruit kunnen zien? Welke lessen zijn te trekken uit Noord-Irak?
Treffend zijn om te beginnen de overeenkomsten: net als toen wordt er gerept van etnische zuivering en oorlogsmisdaden; de genocide van Halabja (1988) lag vers in de herinnering. Ook Saddam Hussein werd ervan beschuldigd door het afknijpen van voedsel honger te veroorzaken. Ook toen waren er bombardementen op burgerdoelen. Ook toen wilde de getroffen bevolkingsgroep zelfbeschikking.
Maar een no-flyzone? Geen land zal zo gek zijn het leven van zijn piloten te riskeren door aan te sturen op een confrontatie met de Israëlische luchtmacht, met de Amerikanen op de achterhand. Toch impliceert de tekst van de oud-ministers een potentiële, bijna onvermijdelijke confrontatie met Israël. Zij hebben het over een interventie ‘om de genocide een halt toe te roepen en de Palestijnse bevolking te beschermen’.
Tegen wie? Tegen het Israëlische leger natuurlijk. Dus dat gaat veel verder dan een klassieke VN-vredesmissie, bestaand uit licht bewapende blauwhelmen die met instemming van de strijdende partijen tussen hen in gaan staan na het sluiten van een bestand, om te zorgen dat het bestand wordt gerespecteerd.
Zo’n robuuste, door de oud-ministers gesuggereerde inmenging is alleen mogelijk met een mandaat van de Veiligheidsraad. En dan komen we op de reden waarom het initiatief van de briefschrijvers geen resultaat zal hebben: zo’n mandaat komt er niet. De VS zullen niets doen of toestaan dat ingaat tegen de belangen van hun protegé, Israël.
In de brief wordt een juridisch geitenpaadje geopperd, ‘Uniting for Peace’. Dat is een roemruchte resolutie van de VN-assemblee uit 1950, tijdens de Koreaoorlog, aangenomen uit vrees dat de Sovjet-Unie alle vredespogingen zou blokkeren met een veto. De resolutie stelt dat, als de Veiligheidsraad er niet in slaagt vrede en veiligheid te handhaven (vanwege een veto), de Algemene Vergadering de lidstaten kan oproepen tot ‘collectieve maatregelen’.
Aan ‘Uniting for Peace’ is sindsdien diverse malen lippendienst bewezen, maar tot verreikende stappen heeft dat nooit geleid. Een echo klonk twintig jaar geleden toen de Algemene Vergadering op initiatief van VN-chef Kofi Annan instemde met het beginsel ‘Responsibility to Protect’ (R2P), maar ook dat bleef louter papier. Over de praktische uitwerking bestaat geen duidelijkheid. Hoe verhoudt het zich bijvoorbeeld tot het geweldsmonopolie van de Veiligheidsraad? Want áls dat al wordt genegeerd (Kosovo 1999, Irak 2003), dan alleen door de machtigste westerse landen. Alleen zij kunnen zich dat soms veroorloven.
Dat was het dus? Een totale anticlimax? Nee, niet helemaal. Er gloort een sprankje licht. Human Rights Watch (HRW) riep woensdag de wereldleiders op volgende week in New York serieus werk te maken van het internationaal recht. Ook in Gaza. Daartoe kunnen stappen worden gezet, zegt HRW. Wapenleveranties aan Israël opschorten. Handel met illegale nederzettingen verbieden. Sancties tegen Israëlische functionarissen die verantwoordelijk zijn voor misdaden. De staat Palestina erkennen, naar Frans voorbeeld.
Helemaal werkeloos hoeft de internationale gemeenschap niet toe te kijken. Je zou dat interventie op afstand kunnen noemen. Waar het daarbij op aankomt is: politieke wil.
Luister hieronder naar onze nieuwspodcast ‘de Volkskrant Elke Dag’. Kijk voor al onze podcasts op volkskrant.nl/podcasts.
Geselecteerd door de redactie
Lees hier alle artikelen over dit thema
Source: Volkskrant