Rechters moeten wetten kunnen toetsen aan de Grondwet en er moet een constitutioneel hof komen. Minister Judith Uitermark en staatssecretaris Teun Struycken maken werk van de wens van NSC om de rechtsstaat te versterken. Hoe gaat dit helpen?
is politiek verslaggever van de Volkskrant en schrijft onder meer over justitie.
Betere bescherming van de burger tegen de overheid is een van de belangrijkste politieke doelstellingen van Nieuw Sociaal Contract (NSC), de in 2023 opgerichte partij van Pieter Omtzigt. In zowel het hoofdlijnenakkoord als het regeerprogramma zijn daartoe twee concrete plannen opgenomen: gedeeltelijke afschaffing van het verbod voor rechters om wetten te toetsen aan de Grondwet en de oprichting van een grondwettelijk hof.
Na aanvankelijk uitstel kwamen minister Judith Uitermark (Binnenlandse Zaken) en staatssecretaris Teun Struycken (Rechtsbescherming) op de vrijdag voor het krokusreces met een eerste uitwerking. De beide NSC-bewindslieden (hoewel Struycken formeel partijloos is gebleven) schetsen in een zogenoemde ‘contourennota’ hoe hun ideeën moeten bijdragen aan ‘de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat’.
Het eerste plan is de gedeeltelijke opheffing van artikel 120 in de Grondwet, dat de rechter verbiedt om te beoordelen of een wet inhoudelijk in strijd is met de Grondwet. Dit artikel staat bekend als het ‘toetsingsverbod’. Regering en parlement hebben het primaat om wetten te maken, de rechter moet daar al sinds midden 19de eeuw buiten blijven.
NSC wil dit veranderen, mede gevoed door het toeslagenschandaal. De partij heeft daar in deze coalitie met PVV, VVD en BBB, in elk geval op papier, steun voor weten te verwerven. Het is een wens die al decennia onderwerp is van politiek debat. Onder meer de staatscommissie parlementair stelsel, onder voorzitterschap van VVD-coryfee Johan Remkes, adviseerde in 2018 ‘positief’ over deze mogelijke verandering, die ‘de maatschappelijke betekenis van de Grondwet zal versterken’.
De rechter moet straks aan een limitatieve lijst ‘klassieke grondrechten’ uit de Grondwet kunnen toetsen of een wet deugdelijk is. Die grondrechten, in feite individuele vrijheidsrechten, staan vooral in hoofdstuk 1 van de Grondwet, met onder meer de vrijheid van meningsuiting, het recht op privacy, de godsdienstvrijheid en het recht op gelijke behandeling.
Waar de Raad van State, de Eerste Kamer en sinds kort een tijdelijke Kamercommissie Grondrechten en Constitutionele Toetsing vooraf (ex ante) kijken of een wet niet botst met die rechten, kan de rechter dat straks achteraf (ex post) doen. Remkes rechtvaardigde deze ingreep met onder meer het verwijt van ‘verslapte aandacht voor de kwaliteit van wetgeving’. Ook zag zijn staatscommissie ‘een toenemend beroep van burgers op rechtsbescherming door de rechter tegen gebleken of vermoede gebreken in de wetgeving’.
Als het plan van NSC praktijk wordt, kan elke rechter zelf beoordelen of een passage in een wet strijdig is met de grondrechten, of – en dat is het tweede plan – hij kan die vraag voorleggen aan een nog op te richten Constitutioneel Hof. Dat grondwettelijk hof moet bestaan uit een beperkte groep onafhankelijke leden, die wordt ondergebracht bij de rechterlijke macht. Anders dan voor het leven benoemde rechters zullen de leden van het hof voor bepaalde tijd (negen jaar) worden aangesteld.
In een gesprek met de Volkskrant zeggen de beide bewindslieden dat zij de komende maanden graag in discussie gaan met de samenleving, adviesorganen en Eerste en Tweede Kamer. Zij streven naar breed draagvlak, voordat zij later dit jaar met definitieve wetsvoorstellen komen. Hun doel is in deze kabinetsperiode de beide voorstellen door het parlement te loodsen. Omdat het grondwetswijzigingen betreft, kan dan na landelijke verkiezingen in een tweede ronde (‘lezing’) de vereiste tweederde meerderheid worden gezocht.
Wat ga ik er als burger concreet van merken als het toetsingsverbod is afgeschaft?
Struycken: ‘Als je als burger straks in een procedure zit – strafrechtelijk, civielrechtelijk of bestuursrechtelijk – wordt de kans groter dat de Grondwet een rol gaat spelen. Dat gebeurt als de vraag rijst of de wet waarmee de burger te maken krijgt, verenigbaar is met een of meer grondrechten van die persoon. Nu wordt getoetst aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Europees Handvest. In de toekomst kan ook worden getoetst aan het eerste deel van onze eigen Nederlandse Grondwet.’
In het EVRM zijn goeddeels dezelfde grondrechten opgenomen als in onze Grondwet. Nogmaals: wat ga ik er als burger dan van merken?
Struycken: ‘Niet alles staat er op dezelfde manier. Op sommige punten biedt onze Grondwet meer bescherming dan het EVRM. Bijvoorbeeld: het recht op een eerlijk proces is in onze Grondwet niet beperkt tot civiele en strafzaken, zoals in het EVRM, maar omvat bij ons ook bescherming in bestuursrechtelijke en fiscale procedures. Dat is belangrijk vanwege het gelijkheidsbeginsel: gelijke rechten in gelijke gevallen.’
Uitermark: ‘Dat is precies waarom we het doen: ter bescherming van mensen in hun meest fundamentele rechten. Nog een voorbeeld: het EVRM kent geen verbod op censuur, de Grondwet wel. Als we het toetsingsverbod afschaffen, kan de rechter dichter bij huis toetsen. Daarmee komt de Grondwet, hopen wij, ook veel meer tot leven. We halen de Grondwet uit haar ivoren toren. Toen ik rechter was, heb ik ervaren dat het in andere Europese landen niet werd begrepen dat wij dat toetsingsverbod hebben en geen Constitutioneel Hof.’
Struycken: ‘Want dat is het tweede element dat de burger gaat merken. De rechter kan advies vragen aan een grondwettelijk hof. Als de rechter in een zaak een vraag voorlegt aan een hof van experts, zal nog diepgaander worden getoetst aan de basale grondrechten van mensen.’
Uitermark: ‘Het recht zal zich gaandeweg ontwikkelen aan de hand van concrete casuïstiek. In 2023 zijn aan het Belgische hof 101 zaken voorgelegd, waarin 31 keer het oordeel van ongrondwettigheid is uitgesproken. Het is een toets die echt iets zal toevoegen aan ons rechtssysteem, die tot rechtseenheid leidt en die onze Grondwet verder tot leven brengt.’
Als de rechter in de wet een strijdigheid met de Grondwet vaststelt, wat gebeurt er dan met die wet?
Uitermark: ‘Dan zal het rechtsgevolg zijn dat de rechter in jouw concrete geval de betreffende bepaling niet op jouw zaak toepast. Een verder strekkend gevolg zou kunnen zijn dat je zo’n bepaling niet alleen in die ene zaak buiten toepassing laat, maar dat je een wetsbepaling die ongrondwettig blijkt te zijn vernietigt. Dat zou wat ons betreft dan wel alleen door het hof kunnen worden gedaan. De keuze voor zo’n rechtsgevolg hebben wij als optie geschetst, daarover moet verder discussie plaatsvinden.’
Struycken: ‘Waaraan ik toevoeg dat het onwaarschijnlijk is dat als een wet, of een bepaling in de wet, ongrondwettelijk wordt verklaard, we dat hof de ruimte geven om daarvoor een nieuwe regeling in de plaats te stellen. Dat is dan weer aan de wetgever.’
Niettemin: als rechters zeggenschap krijgen over wetgeving, kunnen ongekozen, benoemde functionarissen straks gekozen volksvertegenwoordigers corrigeren. Hoe democratisch is dat?
Struycken: ‘In Nederland maken rechters deel uit van de rechtsstaat. Wij stellen voor dat de rechters in het hof worden benoemd zoals rechters in de Hoge Raad, en dat is met betrokkenheid van het parlement. Dus er is een democratische legitimatie. Verder maken rechters geen politieke keuzes. Ze maken geen beleid. Ze toetsen of een wet in concrete situaties verenigbaar is met de grondrechten. Dat is door de wetgever niet altijd vooraf te voorzien. Ook jaren later kan zich nog een strijdigheid openbaren.’
Zo goed hebben juist rechters het nou niet gedaan in de toeslagenaffaire. Waarom dan toch daar een corrigerende macht beleggen?
Struycken: ‘Met een hof creëren we een extra vangnet. Je kunt ook zeggen: een extra forum. Dat maakt deel uit van een nieuwe balans, ook tussen de rechters. Waar de Hoge Raad of de Raad van State het laat liggen – wat gelukkig bijna nooit voorkomt, maar volgens de Raad van State zelf in de toeslagenaffaire wel is gebeurd – kan zo’n hof een extra tegenwicht bieden. Dat levert een versterking van onze rechtsstaat op.’
Volgens het ambtelijk advies bij uw plannen is constitutionele toetsing ‘een reeds langer lopend debat’, dat een apart wetgevingstraject verdient. De mogelijke komst van een hof is ‘relatief nieuw’ in het debat. Proef ik hieruit dat de ambtenaren de kansen van een hof lager inschatten?
Uitermark: ‘Het zijn twee sporen die in elkaars verlengde liggen. Waar wij over moeten nadenken, is: doen we die twee sporen geheel gelijktijdig, of doen we ze in verbinding maar wel los van elkaar? Die keuze kunnen we pas maken bij de volgende stap, nadat we het komende half jaar zorgvuldig alle reacties hebben verzameld. Zelf hopen wij dat we ze in voldoende samenhang door beide Kamers kunnen loodsen.’
Struycken: ‘We weten dat veel rechtsgeleerden positief zijn over het deels afschaffen van het toetsingsverbod. Maar we weten ook dat er bij de oprichting van een hof veel koudwatervrees en weerstand is. Er zijn veel onjuiste veronderstellingen, zoals dat het hof een politiek orgaan wordt. Die hopen we met deze nota weg te nemen.’
Uitermark: ‘Wat hopelijk helpt, is dat we er niet voor hebben gekozen dat elke zaak verplicht naar het hof moet. We kiezen voor gespreide toetsing. Iedere rechter kan toetsen. Als een rechter toch vindt dat hij een deelvraag moet voorleggen, heeft hij met het hof een snelle route om dat te doen. Ik hoop dat we niet vanuit het oude denken naar deze vernieuwing blijven kijken. Laten we met een open blik kijken naar wat dit kan betekenen voor het verrijken van de Nederlandse rechtscultuur.’
U heeft de publicatie van deze nota aanvankelijk uitgesteld. Was er weerstand in het kabinet?
Uitermark: ‘Als je de Grondwet wilt veranderen, moet je dat grondig voorbereiden. We hebben voortdurend gezocht naar afstemming. Het is moeilijke materie, dus we hebben daar echt wel behoorlijke gedachtewisselingen over gehad.’
Struycken: ‘De manier waarop je dit invult, maakt heel erg uit voor de mate waarin mensen het willen accepteren. Het vergt veel dialoog om allerlei misverstanden weg te nemen. We schetsen een aantal basiskeuzes, waarmee we een fundament leggen voor het verdere gesprek.’
Uitermark: ‘Het is echt een proces geweest. We hebben de ambtenaren van Justitie en Binnenlandse Zaken letterlijk bij elkaar gebracht. Die hebben met elkaar een intensief traject doorlopen, net als wij als bewindspersonen. De brief met deze nota is ook mede verstuurd namens onze VVD-collega David van Weel, de minister van Justitie en Veiligheid. We geven richting, maar laten een aantal keuzes nog vrij. Bijvoorbeeld of het hof ook bevoegdheden op andere gebieden moet krijgen.’
Struycken: ‘Ik ben zelf in de loop van de achterliggende maanden overtuigd geraakt van het nut van een hof. Dat is voor mij ook een heel persoonlijk proces geweest. Toen ik mij committeerde aan het regeerprogramma, geloofde ik wel in toetsing, maar niet in een hof. Nu, zeven maanden later, zie ik de meerwaarde ervan, voor Nederland, voor onze rechtsstaat en voor de rechtsbescherming.’
Uitermark: ‘Het mag dan soms een abstracte discussie lijken, maar niets is fundamenteler dan je eigen fundamentele rechten.’
Geselecteerd door de redactie
Source: Volkskrant